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政府体制改革研究


王 澜 明


    今年年初,温家宝总理为中国行政管理学会题词:“加强行政管理研究,推动政府体制改革。”总理提出的“政府体制改革”,是行政管理体制改革的核心内容,也是政治体制改革的重要组成部分。政府体制包括政府职能、政府组织结构、上下级政府之间的关系、政府的管理和运作方式等。目前我国的政府体制总体上是适合我国国情和社会主义市场经济发展客观需要的。

    一、政府体制改革的本质是政府适应经济社会发展和履行职能需要进行的政府组织结构的自我调整和完善,它贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程

    政府体制改革包括职能转变、机构调整、法制建设、政务运作、绩效评估和行政问责等,它是政府不断适应新形势新任务要求进行的自我完善。改革开放以来,我国在不断深化政治体制、经济体制、文化体制、社会体制及其他各方面体制改革的同时,协调一致地深化政府体制改革,使政府体制及时适应经济社会发展的客观需要,逐步形成和发展了符合当代中国国情、充满生机活力的政府管理体制。改革开放之所以能够取得举世瞩目的成绩,根本原因就是把政府体制改革纳入整个改革开放的总体布局中统一谋划、统一组织、统一实施,并始终作为改革的先行和关键,从而使上层建筑不断适应经济基础的需要,使政府体制有力地保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。

    政府体制改革和经济社会发展紧密相联,发展是一个持续不断的长期过程,改革伴随着发展也是一个持续不断的长期过程,发展没有止境,改革没有尽头。作为政治体制改革的重要组成部分,政府体制改革一直受到党和国家的高度重视,改革开放以来,随着经济社会的发展,我国政府的体制改革一次接一次、一环扣一环地持续进行。政府体制改革一般由党中央和全国人大作出决定,先从国务院开始,自上而下逐级政府展开。1978年党的十一届三中全会把全党工作重点转移到以经济建设为中心后,1982年进行了改革开放以来第一次集中的政府体制改革,以后又陆续于1988、1993、1998、2003、2008年进行了政府体制改革。这6次集中改革,都把转变政府职能作为核心,在职能配置、机构设置和人员编制方面按照“精简、统一、效能”的原则进行了符合实际、卓有成效的改革;每一次集中改革既是上一次改革的延续和发展,又都紧紧抓住影响当时经济社会发展的主要矛盾和问题,在体制机制方面进行重点突破。与6次集中的政府体制改革相衔接,还适时对影响经济社会发展的新矛盾、新问题背后的体制机制进行随机调整,把集中改革和经常性调整相结合,推动经济社会不断取得新的成就。

    党和国家在领导和组织改革中,既抓总体改革,又抓某一行业或某一系统改革,并且把这些改革有机地衔接在一起,使之成为一个集中改革与专项改革、整体改革与局部改革、综合改革与行业改革有机衔接的链条。在这些改革中,始终配套进行政府体制改革,把政府体制改革既作为各项改革的重要内容,又使它为各项改革提供有力的组织保障。不论是农村改革、投融资体制改革、金融体制改革、财政体制改革、国有企业改革,还是文化、教育、卫生、科技、司法等领域的改革,都包含职能划转、机构调整、编制核定等方面的内容。这些内容是改革的组成部分,同时又属于政府体制改革的范畴。每一项改革都有政府体制改革相伴随,并贯穿于整个改革和各方面改革的全过程,这就是我国改革的一个重要特征。

    经济社会发展中出现的矛盾和问题,背后都有深层次的体制机制原因。解决这些问题,除了采取法律的、经济的、行政的手段外,还必须及时通过政府体制改革予以消除。紧紧抓住经济社会发展中出现的问题,适时启动和实施一些专项改革,及时消除体制性障碍,从而为经济社会发展打通道路,这是我国政府体制改革在集中改革的同时采取的经常性改革的基本方式。通过政府体制改革消除体制机制障碍,有的要靠集中的改革进行,而大量的问题要靠及时发现、及时予以解决的随机方式进行。这种行业的、专项的或单项的改革作为集中的政府体制改革的延续和补充,一直没有停止,不仅从体制机制上有效推动了现实问题的解决,而且一定程度上为推进整个体制机制改革起到了“破冰”作用。

    通过不断深化政府体制改革,有效地改善了政府管理,推动了政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的科学协调发展。政府职能不断转变,机构设置日趋合理,工作责任更加明确,工作作风日益改进,工作效率不断提高,政府的各项工作更加适应经济社会发展需要和人民群众的要求。由于改革中调整和明确了各层级政府之间的职责关系、运转形式,使各级政府的事权在实践中愈加清晰,从而充分调动了主动性和创造性。不断深化政府体制改革实现了政企、政资、政事、政府与市场中介组织的分开,使政府、企业、事业和社会组织按照其各自功能和内在规律运作有了切实的制度保证。“十二五”期间,我国改革发展的任务很重,必须把政府体制改革持续不断地进行下去。

    二、政府体制改革的根本原则是坚持以人为本、执政为民,把保障和改善民生作为改革的出发点和落脚点,建设人民满意的政府

    以人为本是科学发展观的核心,体现了马克思主义历史唯物论的基本原理,体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨,体现了社会主义的本质要求,也体现了建设中国特色社会主义的根本目的。政府体制改革坚持以人为本,就是切实把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的方向转变,使政府的各项行为体现人民意志,符合人民要求,维护人民利益,让广大人民群众都能在改革中享受发展成果。

    政府体制改革,在价值取向上要把实现人民群众的根本利益作为出发点和目标定位。相信谁、依靠谁、为了谁,是否始终站在最广大人民群众的立场上,是区别唯物史观和唯心史观的分水岭,也是判断马克思主义政党的试金石。我们党作为马克思主义政党,根基在人民,血脉在人民,力量在人民。党从诞生的那一天起,就把自己的基础深深地扎根于群众之中,就把自己的宗旨牢牢地定位于为人民服务之中,就把自己的任务坚定地锁定在为群众谋福祉之中。党的一切奋斗和工作只有一个目的,就是为广大人民群众谋利益,除此没有自己的特殊利益。在新的历史时期,党进一步强调,党和政府的全部责任和任务归根到底就是实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益,权为民所用、情为民所系、利为民所谋。政府体制改革,需要紧紧围绕实现人民群众的根本利益去考虑改革方向、改革目标、改革内容、改革方式和改革具体步骤以及与其配套的各项措施,确保政府体制改革始终按照人民的意愿进行。

    政府体制改革,在方案设计上要把实现人民群众的根本利益作为基本内容和工作重点。政府体制改革涉及方方面面,必须统筹考虑,总体设计。设计要尊重人民群众的主体地位和首创精神,做到改革思路向群众问计,改革内容听群众意见,改革措施向群众请教,改革难题由群众破解,改革任务靠群众落实,最大限度地集中群众智慧,群策群力,上下一致,共同推动从而实现改革的目标。坚持改革为了人民,改革依靠人民,改革成果由人民共享,这不仅是我们党立党为公、执政为民的体现,也是政府体制改革符不符合客观需要、能不能达到预期目标的直接要求。改革设计必须把群众的呼声作为第一信号,把群众的需求作为第一选择,把群众的希望作为第一参照,真正使改革实现群众的愿望,从而通过改革不断提高人民群众对政府工作的满意度和公信力,提高群众的生活水平。

    政府管理体制改革,在节奏的掌握上要把发展速度、改革力度和人民群众的承受程度统一起来。改革不仅要考虑到发展,还要考虑节奏和力度。群众能够承受的,要积极推动;部分能够承受的,要部分推动;一时承受不了的,要等待时机。改革中,群众所有承受中最大的承受,是分流人员的去向问题。6次集中的行政管理体制改革,每次都与人员的优化和调整紧紧联系在一起。特别是1998年开始的机构改革,政府机构人员精简50%,党的机关精简20%,群众团体精简25%,市县乡精简20%。当时中央在确定这些精简比例时,对分流下来的人员安置都制定了具体政策。2003年的改革,中央财政拿出100个亿,用于妥善安排乡镇机构改革中的分流人员。改革中妥善进行人员安置实际上就是适应群众的承受程度,以便把发展速度、改革力度和人民群众的承受程度统一起来,使群众积极拥护和参与改革。

    政府体制改革,在改革成果的评判上要把人民群众满意不满意、高兴不高兴作为衡量的唯一标准。政府体制改革成功了还是不成功,谁是评判员,就是人民。评判改革效果的重要标准,就是看改革是不是推动了经济的发展,是不是实现了群众的根本利益,是不是为广大群众谋了福利。这个标准由谁掌握,仍然是人民群众。群众掌握这个标准,第一是客观的,第二是实际的,第三是公正的。所谓客观,广大群众的眼睛是雪亮的,他们的智慧集中起来是最伟大的。所谓实际,他们是从自己的切身感受上得出的结论。所谓公正,他们的评判不偏不倚,不带任何随意性。群众评判的结果,对于已经完成的改革是一个结论,对于准备延伸和深化的改革是一个要求。因为每一项改革总是在以前改革基础上进行的,每一项改革所解决的问题和重点虽然不同,但都是对前一次改革的深化、补充和在此基础上的发展。经过群众评判,政府才能知道下一步的改革有哪些问题要解决,重点往哪里放。另外,群众对改革的满意和高兴,还使我们对深化改革增添了信心、受到了鼓舞。有这么坚强的后盾,进一步推动改革、深化改革就更加理直气壮、胸有成竹。也使我们得到了启示,下一次改革方案设计的思路更宽了、重点更突出了。

    三、政府体制改革的基本方式是紧紧抓住当时影响经济社会发展的突出矛盾和问题,集中改革和日常调整相结合,在重点领域和关键环节取得突破

    政府体制改革与其他各项改革关系密切,既涉及经济基础也涉及上层建筑,既涉及经济体制也涉及政治体制、文化体制、社会体制及其他方面体制,并与党的建设密切相关,需要统筹兼顾,协调推进。我国的政府体制改革大体有两种形式:一是相对集中的从上到下层层进行的大范围、全方位的改革;一种是根据形势和任务需要以及改革条件成熟程度进行的某一系统、某一领域的改革。这种整体推进与重点突破相结合,既强调整体推进形成整体效应,又集中力量攻坚克难寻求重点突破,解决重点领域和关键环节的体制机制障碍,是政府体制改革中经常采用的方法,也是改革最鲜明的特点。

    集中改革一般在政府换届时进行。换届时,政府要对运行5年来工作中存在的问题进行深入分析,找出体制方面的原因;要对未来5年面临的新形势、新任务对政府体制提出的新要求进行研究,提出阶段性的目标和要求,从而形成符合当时情况又有创新精神的政府体制改革的正确方案。改革开放以来的6次政府体制改革,始终有一个核心,就是转变政府职能。1982年改革,中央提出减少政府的经济管理职能。1993年改革,要求把属于企业的权力下放给企业,把应该由企业解决的问题交由企业自己去解决,减少具体审批事务和对企业的直接管理。1998年改革,国务院各部门划转出职能280多项,将属于企业和社会中介组织的职能,交给企业和社会中介组织,将该由地方办的事情交给地方。2003年改革,政府部门不再承担直接管理国有企业的职能,行政审批事项大幅度减少。2008年改革中,共取消、下放、转移出政府部门微观管理、行政审批和评比表彰等政府不该管、管不好的事项70多项,大量技术性和具体事务交给事业单位或中介组织。

    在两次全面的相对集中的改革之间,为适应经济社会发展中随时出现的新情况,对体制机制进行适时的调整和优化。这种经常性的改革,在系统、领域一直交错进行。调整和优化尽管是个别的或局部的,但却同全面的相对集中的改革相辅相成、相得益彰。毫无疑问,每一次相对集中的改革后要稳定一段时间,不能频繁变动,因为改革方案是在反复调查研究基础上慎重做出的决策,它实施后与实践的结合和磨合还有一个过程。但两次相对集中的改革之间,经济社会的变化不会停止。这种变化既是对集中改革成果的检验,也对改革后续工作提出新的要求。经过一段时间的运行,针对方案在与实践的碰撞中逐渐暴露出来的新矛盾、新问题,对政府体制进行适时调整是必要的。每次全面的相对集中的改革之后,都要不断追踪新机构的运行情况,推动新机构尽快与实际接轨和衔接,缩短磨合期;同时针对运行中出现的新问题进行深入思考研究,提出有针对性的改进方案。

    经济社会发展中的突出矛盾和热点、难点问题,有些要靠经济的、行政的、法律的手段解决,但当这些矛盾和热点、难点问题阻碍经济社会发展而上述手段又解决不了的时候,则需要从体制上找原因,通过政府体制改革对推进发展和整个改革发挥牵一发而动全身的作用。要从经济社会发展的纷繁现象中,敏锐地发现热点、难点问题背后的体制原因,不失时机地研究提出破解之策。近年来针对不同时期的重点和难点、热点问题所进行的一些单项和应急改革,不仅从体制机制上有效地推动了现实问题的解决,而且一定程度上对推进整个政府体制机制改革起到了促进作用。当前,我国经济发展面临的一些困难,既有国际大环境影响的外因,也有自身改革需要深入的内因。对这些问题,要抓住时机,有一个解决一个,积小胜为大胜,使政府体制对经济社会发展始终发挥保驾护航的支撑作用。

    四、政府体制改革下一步的重点是推动政府机构的优化组合,以建立适应经济社会发展和市场经济体制要求的职能有机统一的大部门体制

    经过多次集中和经常性的政府体制改革,我国政府体制已基本适应社会主义市场经济发展的需要。下一步政府体制改革往哪里深化,重点是什么?党的十七大提出:“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”。十七届二中全会进一步明确:“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制”。十七大特别是十七届二中全会后,我国政府体制在大部门制体制改革方面又迈出了更加可喜的步伐。2008年国务院机构改革,实行了“大工业”,撤销了国防科工委、信息产业部,组建了工业和信息化部;实行了“大交通”,成立交通运输部,民航局、邮政局为交通运输部管理的国家局;实行了“大人保”,撤销了人事部、劳动保障部,成立了人力资源和社会保障部;接着还将国家食品药品监管局由国务院直属机构改为卫生部管理的国家局。大部门体制改革的这些重大举措,为进一步深化大部门体制改革奠定了基础,开辟了道路。

    大部门体制又称大部制,是指按照社会主义市场经济条件下政府管理经济社会事务的要素设置部门,把政府相同或相近的职能整合归入一个部门为主管理,其他部门协调配合,或把职能相同或相近的机构合并为一个较大的部门,以加强协调配合,提高工作效率。大部门体制的主要内涵和特征是:(1)职能有机统一。按照政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的基本职能设置机构,坚持一件事情由一个部门承担,一项职能集中到一个部门,不搞职责交叉,不搞同一事项由几个部门都管。(2)机构综合设立。将职能相同或相近的部门整合后组建若干精干的大部门,承担政府某一方面的职能。这些大部门履职范围宽,涉及领域广,组织形式优,协调问题顺,部门内部工作联系衔接融洽。(3)运行机制高效。大部门把外部协调变成了内部协调,避免了推诿扯皮;工作流程由原来多个系统,多个渠道变成了一个系统、一个渠道,加之层次减少、环节压缩,办事效率明显提高。(4)机构序列合理。政府主要由大部组成,取消了大量的议事协调机构,减少了办事机构,使得政机构序列精干优化。

    进行大部门体制改革,重点可把握这样几个问题:(1)政府机构与党委职责相近和相同的部门联合设置。由于我们党是执政党,党委的工作和政府的工作密不可分,因而在机构设置上有些完全可以合并或合署。党委的纪检部门和政府的监察部门综合设置、合署办公,多年来的实践证明是非常有效的。除此,其他一些部门也可考虑综合设置,或“一个机构两个牌子”,或“合署办公”。目前我国乡镇党政机构的综合设置,就符合我国国情并且有效。(2)最大限度地减少议事协调机构,不设实体性的办事机构。2008年政府体制改革中,已经取消了大量的议事协调机构,但保留下来的仍然偏多。大部门体制实行后,议事协调机构原则上不应存在,确实需要在政府层面上设立的议事协调机构,一般也不要设立实体性的办事机构。(3)优化部门的内设机构。大部门体制不仅指部门的设立要综合,而且指部门的内设机构也要尽量的综合和精干。在中央政府部门内部,司局的设置要少而精。为了有效地开展某一方面工作,可考虑在大部门下设立国家局。(4)鼓励各地从本地实际出发进行“大部制”(厅、局)设置。地方和中央情况不同,各地情况也千差万别。在强调建立大部制的总的要求下,允许各地从实际出发大胆进行尝试,不搞一刀切,不搞上下对口。这样,一些地方的机构数量还会更少一些。

    进行大部制改革,既是一个迫切的任务,又是一个渐进过程。到2020年建立起比较完善的社会主义行政管理体制,其主要内容就包括大部制改革基本完成。为此,需要对未来几年大部制改革的总体规划进行研究,其中要重点考虑2013年和2018年两次政府换届时大部制改革的方案和步骤。在大部门体制改革的实施上,要总体设计,精心组织,逐步进行,积极稳妥,妥善处理好机构撤并、人员分流等问题,以确保改革顺利进行。

    五、政府体制改革在机构改革的同时推动机制优化,创新政府管理方式,通过优化机制巩固改革成果,促进新体制优势的最大发挥

    机制保障体制,好的体制必须有好的机制做保证。不断优化政府的运行机制,是政府正确履行职能、提高工作效率的内在要求。机制包括政府的运行机制、协调机制、动力机制、考评机制、约束机制、监督机制等。在改革开放和社会主义现代化建设的进程中,老的机制需要不断赋予新的内涵和形式,新的机制需要伴随着政府体制改革的深化不断建立和完善,并且在发展中继续探索创新适应新形势、新任务要求的最佳机制。党的十七届二中全会提出,要实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。这就要求对政府运行机制继续进行优化和完善,不断巩固政府体制改革成果。

    健全完善责任机制,明确和细化部门所承担的责任,加快建立以行政首长为重点的行政问责制,是机制优化的重要内容。坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,明确政府之间及政府部门之间的职责权限,权责统一,责随权走,从根本上克服多头管理、政出多门的弊端,促进政府机构高效、协调、规范运转。按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则,规定行政问责的主体、客体、方式和内容,规范行政问责程序。

    合理界定政府及其部门的决策权限,完善科学民主决策机制,健全重大事项调查研究与集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度,不断提高政府决策水平。涉及经济社会发展中的重大决策,坚持调查研究与集体决策制度,充分听取社会各界的意见。属于专业性、技术性较强的重大事项,实行专家论证、技术咨询、决策评估制度。属于与人民群众利益密切相关的重大事项,实行社会公示、听证等制度。建立健全决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度,确保行政决策的科学性和严肃性。

    完善行政监督和政务公开制度,确保权力在阳光下运行,切实增强政府执行力和公信力。健全社会信息反馈机制,切实保障公民的参与权和知情权,实现政府管理的公开、公正和透明。规范政府工作程序,科学的程序设置加上层次少、环节少、手续少和衔接紧密、快速高效的流程,使政府始终保持快节奏、高效率。降低政府行政成本,用较少的人力成本、较低的财政成本和高效的工作节奏,实现政府确定的工作目标。科学合理地确定绩效管理的内容和评估的指标体系,完善绩效管理的机制和方法,重视绩效评估结果的运用,建立健全政府绩效管理的配套制度。推进直接面向企业、基层和社会公众的“窗口机构”的改革,规范“窗口”机构的办事制度,公开有关政策、办事内容、依据、程序及办事人员的责任,规定办事时限,优化工作和业务流程,创新管理方式。

    全面推进依法行政,加快建设法治政府。进一步规范政府立法行为,坚持科学立法、民主立法,提高立法质量。规范行政执法,严格按照法定权限和程序履行职责,建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制,规范行政自由裁量权,全面落实行政执法责任制。进一步完善健全行政复议制度,加强行政应诉,完善行政补偿和行政赔偿机制。以强化责任为核心,建立健全政府运行和管理的各项制度,坚持用制度管权、管事、管人。

    加强公务员队伍建设,强化对公务员的教育、管理和监督。严格执行党风廉政建设责任制,扎实推进惩治和预防腐败体系建设。完善公务员管理配套制度和措施,建立“能进能出、能上能下”的用人机制。引导和教育政府工作人员牢固树立群众观点,贯彻群众路线,深入群众、深入基层,倾听群众呼声,反映群众意愿,集中群众智慧,办好群众事情,实现群众利益。防止和克服形式主义、官僚主义和办事拖拉的不良习气。加强思想教育和制度建设,思想教育要晓之以理,动之以情,制度建设要约之以典,束之以纪。建立支撑政府创新和提高政府效能的组织机构和人才建设体系。提高群众在领导干部选拔和使用中的发言权,完善对干部特别是主要领导干部的监督机制。改进公务员激励、保障和培训机制,努力建设一支善于治国理政的高素质公务员队伍。

    六、政府体制改革的总体目标是在坚持连续性与阶段性相统一的基础上,通过不断深化改革逐步建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制

    政府体制改革在中国经济社会发展中的作用,已经被改革开放三十多年来的实践所证明。现在改革已进入关键时期,越来越触及到各种深层次体制性障碍,越来越牵涉到各方面利益格局调整,继续深化改革的难度加大。不过我们改革的动力是强大的,改革的思路是正确的,改革的外部条件是具备的,继续深化政府体制改革面临着难得的战略机遇和十分有利的条件。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出,要到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这一体制与建立完善的社会主义市场经济体制、实现现代化第三步战略目标、全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会等目标,设定在同一时间节点上,鲜明地体现了它与经济社会发展在目标上的内在统一性。

    胡锦涛总书记在庆祝建党90周年庆祝大会上的讲话中指出,我们要坚持社会主义市场经济的改革方向,提高改革决策的科学性,增强改革措施的协调性,找准深化改革开放的突破口,明确深化改革开放的重点,不失时机地推进重要领域和关键环节改革,继续推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革创新,继续解放和发展生产力,继续推动我国社会主义制度自我完善和发展,坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,为推进中国特色社会主义事业注入强大动力。落实这些要求,实现这些目标,根本在发展,关键在改革。继续推进改革开放和现代化建设,实现全面建设小康社会的奋斗目标,需要在现有基础上把政府体制改革不断引向深入。

    中国特色社会主义行政管理体制作为一个体系,它是整个改革特别是政治体制改革的重要组成部分;作为体制保障,它又贯穿到政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设各个方面,需要和其他各项改革和建设结合起来进行。政府体制改革在行政管理体制改革中起着引领和保障的作用,内容是多方面的,是和各项建设紧密相联的。要实现改革的总体目标,就要坚持长远谋划与阶段安排相结合,分步实施,梯次推进。没有计划性,改革就可能成为只顾一时的短期行为,缺乏纵向的有机联系和横向的良性衔接;忽视阶段性,改革又会脱离此时此刻的客观实际,滞后或者超越现实。因此,改革要有长远目标下的近期目标、总体规划下的阶段安排,并且做到长远目标与近期目标相结合,阶段安排与总体规划相衔接,以确保一个个阶段性改革错落进行,形成衔接紧密的改革链条,从而达到2020年的总体目标。

    阶段性是指从行政管理体制改革的总体目标出发,分阶段、分步骤地梯次推进。改革越深入,涉及体制机制等深层次问题就越多,不可能毕其功于一役。从传统计划经济下高度集中的行政管理体制到建立基本适应社会主义市场经济的行政管理体制,用了三十年时间。从现在起,还要用十年时间,通过一个比一个更深入的若干阶段性改革,实现十七届二中全会提出的到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标。这中间的一个个阶段性改革,都需要瞄准2020年的改革目标统筹谋划、周密安排,“结果导向”、“逆向思维”,排出“时间表”,绘出“路线图”,细化“施工图”,一个一个地推进。这期间,2013年和2018年有两次政府换届,政府换届时应集中解决的体制机制问题以及届中需要解决的体制机制问题,都需要在长远规划下通过划分出若干阶段,并明确每个阶段的具体任务及其相互之间的次第关系,一个阶段一个阶段深入地加以解决,最终趋向改革的总体目标。

    阶段是一个历史范畴,下一个阶段是上一个阶段的继续和升华,在更深层面上巩固、发展和创新上一阶段的改革成果,同时又为下一个新阶段的开始奠定基础,开辟通道。要深入分析不同阶段的实际,把握不同阶段的特征,抓住不同阶段的需要,突出不同阶段的重点。改革开放以来进行的6次相对集中的政府机构改革,实际上就是6个阶段。每一阶段的改革都是根据当时经济社会的发展要求,针对体制机制不适应的问题,抓住当时的主要矛盾和问题集中进行的。每一阶段的改革,都在原有的基础上进一步完善了上层建筑,使上层建筑更加适应了当时经济基础的需要,给经济社会发展注入了新的活力;每一阶段的改革,又都不是对上一阶段改革的重复和复制,而是在更高层次上的创新和飞跃,朝着建立适应社会主义市场经济的行政管理体制的目标迈进了一步。相对集中的阶段性改革的这种特殊功能,使得改革成为始终伴随经济社会发展的一项长期工作,成为党和国家改善上层建筑使其更好地适应经济基础的重要手段。

    今后五年是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,同样是实现2020年行政管理体制改革总体目标至关重要的五年。十七届五中全会从进一步转变政府职能、继续优化政府组织结构、改善行政运行机制等方面,对改革提出了新的要求,需要我们在以往历次改革的基础上继续推进,在新的历史起点上不断把政府体制改革引向深入。我们要继续根据“十二五”时期经济社会发展对政府体制改革的需要,按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁高效政府的要求,着力研究解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题,着力解决广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,在现有改革的基础上迈出较大步伐,初步形成中国特色社会主义行政管理体制的基本框架,做到权责一致、结构合理、精干高效、运行规范,做到决策科学、执行顺畅、监督有力。通过持续不断地推进政府体制改革,为实现科学发展和促进社会和谐提供有力的保障和强大的动力。

    经过30多年的政府体制改革,我国政府自身建设得到加强,政府组织机构逐步优化。展望未来,我国经济社会发展正处在一个新的历史起点上,机遇难得,挑战巨大。我们一定要按照总理题词的要求,继续加强行政管理研究,为不断推动政府体制改革作出更大努力。


    (本文为作者在中国行政管理学会2011年年会暨“加强行政管理研究,推动政府体制改革”研讨会上的发言。)

    (作者系中国行政管理学会会长,北京100017)


 

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