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2011年各地行政管理学会研究成果综述


刘杰 商弘 刘晖

    2011年,政府在推进行政管理体制改革和政府管理创新方面力度不断加大,行政管理研究围绕服务型政府建设这一时代主题也在不断拓展内容和深化认识。温家宝总理为中国行政管理学会题词:“加强行政管理研究,推动政府体制改革”,极大鼓舞了各地行政管理学会。各地学会落实总理题词精神,围绕政府中心工作,联合学界专家学者,深入研究行政管理和体制改革的热点难点问题,紧贴实际,突出实效,研究工作进一步加强,与实践结合更加紧密,成果质量明显提升,为推进行政管理体制改革做出了积极贡献。这些研究尤其在服务型政府建设、政府管理创新、社会管理创新等领域取得了丰硕的成果,现就部分学会成果综述如下。

    一、服务型政府建设研究

    1.服务型政府建设的总体设计

    随着各地服务型政府建设的推进,地方学会纷纷加强了这一研究。江苏学会课题组明确提出应建设中国特色服务型政府,通过法定程序、按照公民意愿组建以回应公民和社会的需要为职能定位,依法、有效、透明、负责和公正的现代政府。其本质属性主要有:公共服务的宗旨性、公共服务的法治性、服务职能的确定性、服务对象的广泛性、服务权责的一致性、公共服务的公平性、公共服务的高效性,并结合江苏实际提出应深化六个方面行政改革、实施六大发展战略、实施居民收入倍增计划和完善终身教育、就业服务、社会保障、基本医疗卫生、住房保障、养老服务体系,强化基本公共服务功能,研究制定加快推进法治政府建设、深化政务公开、政府绩效管理、完善服务承诺制、提升公务员公共服务能力、加强政府信息化服务、加强政府投资管理、控制行政成本、公共服务责任追究等九个方面的制度。湖北学会顾杰会长提出,加快服务型政府建设是绕不开、躲不过、拖不得的重大问题,要着力解决发展不够与民生短板并存、公共服务总量不够与结构不优并存,公共服务基本保障不够与包揽过多并存,公共服务创新不够与执行力不强并存的矛盾,试行包括省直管县财政在内的、彻底意义上的省直管县的行政管理体制、建立以公共服务业绩为导向的干部人事考核制度和绩效评价体系、从地方法规建设的层面、、理顺各级政府之间履行公共服务的权责关系、大力发展社会组织、探索多元化的公共服务体系。

    2.服务型政府建设和政府转型

    服务型政府建设对政府管理转型提出了新的挑战和要求。福建学会肖文涛教授认为,各级地方政府作为两型社会建设的主要角色,要以新的资源观和环境观重塑地方政府管理模式,就应当根据资源条件和环境承载力,确定不同区域的发展方向和功能定位,形成合理的空间开发结构和产业发展方向,实施生态和谐、健康持续的地方政府发展战略,以回应两型社会建设对地方政府管理提出的挑战。湖北学会课题组对经济结构调整背景下的政府转型展开了广泛研讨,提出政府应当着力实现八大转型:从注重“国富”转向更加关注“民富”,从“经济型”转向“民生型”,从“投资型”转向“内需型”,从“卖地型”转向“管地型”,从“要素型”转向“体系型”,从“失衡型”转向“均等型”,从“包揽型”转向“总揽型”,从“被改革型”转向“想改革型”。天津学会陈桂生教授从制度变迁的视角对滨海新区政府转型进行了整体研究,提出政府转型是一个包括政治、经济、社会和环境等多个子系统的综合性制度变迁过程,要在制度变迁情境下寻找并扩大其“创新租金”增量。要按照“政治-经济-社会-自然”的立体发展模式,实施政府发展、市场创新、社会和谐、生态环保的综合配套改革,其行动框架应体现为:从国家政策支持转向地方制度自主创新、改革深度从单向度的经济增长转向综合的经济发展和社会和谐、改革的广度从单一的城市区域发展转向多区域大尺度的统筹兼顾和协调发展,在地方性制度创新的基础上体现国家整体战略的目标。对于新型工业城市的政府转型,天津学会还提出转型治理理念,治理取向的区域政策不仅关注于经济平衡,更多地应注重社会因素,被赋予了“经济、社会与地域聚合”意义的区域协调发展才是题中的应有之意。制定和实施区域政策和参与区域合作议程也应该以治理为导向,形成一个经济、社会、生态与地域协调共赢的联动格局,以全面推进内生性、整体性和综合性兼具的区域转型之路。山东学会联合全国范围内的专家对山东沿海蓝色经济区建设中的政府转型问题进行了广泛讨论,认为必须要强化“蓝区”整体化行政管理,完善政府政策制度体系,破除部门主义、本位主义、各自为政等“碎片化”格局。

    3.强化基层公共服务研究

    各地学会对基层公共服务特别是加强农村地区的公共服务供给、实现基本公共服务均等化进行了深入调查和分析,发现了很多共性问题。内蒙古学会、贵州学会调查发现,农村基层政府公共服务意识淡薄,供给能力偏弱,基层政府提供的公共服务与村民现实需求有很大差距。江苏学会调查发现的问题是公共服务均等化受到政治系统不确定性、供给制度不健全、区域结构失衡、财政体制约束等因素的阻碍。广东学会课题组指出由于各级政府的公共服务职责界定不清,事权、财权不对称,导致下级政府事权大于财权,公共服务不能提供或不能完全提供,致使服务数量不足、质量不高。同时,本应由乡镇或农民承担的公共服务义务,却推卸承担,造成在现行体制下的公共服务缺位。他们主张,增强财政投入力度,建立城乡一体化的均衡的公共产品供给政策;构建多渠道的农村公共产品供给资金的筹集机制,实现投资主体的多元化;改革现行的“自上而下”的农村公共产品供给决策机制,导入农民需求表达机制;合理划分各级政府职能,明确各级政府责任。

    二、社会管理创新研究

    1.基层社会管理创新

    甘肃学会石玉亭教授提出,创新城乡社区管理,是实现社会管理路径选择的新突破,是当前以及未来更长时期内我国加强城乡社会管理、积极构建和谐社会的着力点和党在基层执政能力体系建设与完善的支撑点。江苏学会金太军教授从结构、过程和类型三个层面比较了基层社会管理创新的差异,总结了太仓市的“政社互动”的经验和做法,“政社互动”是政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的简称,主要是通过政府行政权力的自我约束,实现基层自治组织的权力归位,通过基层自治组织自治能力的提升,实现与政府行政管理的承接互动。广东省学会课题组对镇域社会管理创新实践进行了调研,提出要实现农村社会管理权力下延,管理重心下移。在此基础上,借鉴城市网格化管理理念,从四个层面建立农村社会管理网络:一是“村域网”,由村两委负责,将社会管理工作网格化,辐射到组,统一管理;二是“包干网”,实行村干部分片包干,建立公共服务包干责任制;三是“小组网”,按照村民居住就近的原则,建设小组网,由村民小组负责管理;四是“联户网”,采取大户联小户,强户联弱户的方式帮带联建。通过联责、联管、联创,形成一个功能完备的系统化管理网络,在监管主体上,实行政府集中管理与社会组织管理相结合;在监管机制上,实行政府常态管理与社会动态管理相结合;在监管方式上,实行政府输血服务与社会造血服务相结合;在监管手段上,实行定期技术排查与公众舆论监督相结合,以此来弥补政府职能“缺位”的问题。

    2.多元化的社会管理创新

    福建学会肖文涛教授认为良好的社会治理结构在我国尚未形成,主要表现在:第三部门没有真正成为政府职能转移的载体,社会团体、民间组织的功能作用未得到充分发挥,公民社会的发育仍显迟缓,社会资本的开发利用不足,社会的自主性及自我组织能力不强,各级官员的善治理念尚未确立,如此等等。为此,亟需转变社会治理模式,着力从单一政府治理向多元合作的“一主多元”复合治理模式转型。江苏学会提出当前社会需求和政府能力决定了“多元协作”已经成为社会管理创新的发展趋势。“多元协作式”社会管理包含两个层面:一是管理主体的多元;二是管理工具的多元。广东学会认为实现“多元协作”需要扶持发展形式多样的慈善组织,群众文化组织,老年人、残疾人帮扶组织,卫生保洁、治安巡逻社区服务组织,鼓励和引导农民从事社区志愿服务;大力培育农村专业经济协会,促使社会管理和服务扁平化,真正使部分社会管理和公共服务职能得以有目标、有计划地委托给社会组织承担,并使政府得以利用绩效评估手段对社会组织的服务进行有效监督和引导。宁夏学会滕明荣同志认为应着力探讨社会团体参与管理和决策的困难,社会团体以公众参与的角色参与行政决策,这是保证行政决策更加理性的必然路径。当前独立性缺乏、角色交叉、制度支持少等因素增加了社会团体参与社会管理的困难。

    三、效能政府建设研究

    1.行政服务中心运行机制研究

    天津市和平区从2007年6月开始以建立行政许可服务中心“全程领办窗口”为契机,把可以不用政府机关和公务员管的事情,大胆地交给中介组织,也即“政府退出去,中介请进来”,事实证明,中介组织在他们适合的位置上参与到行政审批服务之中,不仅没有“天下大乱”,反而取得了事半功倍的效果。天津学会张霁星研究员对这一案例展开了深入细致的调查,提出“政府退一尺,社会宽一丈”。只要政府能痛下决心,把不该管、管不好、可管可不管的事情真的放出去,让社会中介等各类组织来承担,效率与效益会更好。内蒙古学会、福建学会、江苏学会都展开了行政服务中心运行机制的调查,总结了各地“两集中、两到位”的审批创新模式,所谓“两集中、两到位”,是指部门审批职能向部门内部一个处室集中,处室整建制向中心集中;进驻中心的审批项目落实到位,对窗口办理审批事项授权到位,其核心是归并审批职能。“两集中、两到位”的全面推行,改变了传统的审批模式,是对原有行政审批体制的一次重大创新。江苏学会课题组还提出应当对省级行政审批服务管理机构进行顶层设计,其具体职能可以包括以下内容:推动全省各级政府行政服务中心的建设,制定有关指导性文件,对全省行政服务中心开展行政许可审批、行政服务工作的管理、监督、协调和业务指导;组织全省行政权力事项清理,负责全省行政服务中心进驻事项以及规章制度等备案;对各地行政服务中心建设情况及有关数据进行编档管理,指导和推进全省行政服务中心建设的规范化、信息化。

    2.政府公信力和执行力研究

    贵州学会课题组对政府执行力问题进行了总体性分析。他们发现,当前政府执行力存在诸多问题:该执行而不执行,执行失职;该执行而乱执行,执行滥权;不该执行而乱执行,执行越权;执行效率低下。执行力低下是由职能交叉、部门利益、地方保护、决策质量差、监控软弱、沟通不畅等原因造成的。要提高政府执行力,切实保证中央政令畅通,就必须根据政府执行力的内涵和条件,从以上原因入手,制定切实有效的措施和办法。江苏学会林闽钢、孔繁斌教授提出提高政府公信力应该从以下几方面入手:一是建立和健全政务公开四项制度,推进政务公开的全面实施。二是建立和完善参与式行政决策及机制,建立和健全多方重大行政决策评估评价制度。三是大力推进制度廉洁性评估,逐步实施干部财产公示制度。四是在推行服务承诺制、首问负责制和限时办结制过程中,面对出现的新问题,完善行政程序,创新行政复议。五是把政府机关作风评议活动推向全省,注重转变执法方式和加强制度建设。六是把政府决策问责和行政首长问责制度结合起来,把政府绩效问责和行政首长问责制度结合起来,明确行政首长的政策决策责任,并用政府绩效问责的倒逼机制,推动地方政府公信力的平衡提升。林闽钢、孔繁斌还探讨了政府政策执行力提升问题,他们认为当前国内外对于政策执行力与政策效能的研究存在两大缺陷:一是大多提供的是总体性的解释,而忽略了不同政策、不同地区、不同政府层级之间在政策执行方面的差异。二是所提出的对策与建议大多从理想化的视角给出,而没有考虑既有的制度约束、资源约束及其带来的政治可行性、经济可行性和技术可行性问题,更没有考虑各项对策和建议之间的行动顺序与逻辑关系。课题组认为,对提升政府执行的建议要在具体的环境中区分政策差异性。

    3.依法行政研究

    河北学会赵美夫同志对邯郸市公共权力透明运行的实践进行了考察,认为深化政务公开的主要制约有:深层次行政管理体制、传统政治文化、法制基础薄弱、配套改革不足。宁夏学会陈大力、郑清源同志从依法行政的角度对行政复议管辖制度进行了探讨,主张行政复议管辖制度应与我国的行政管理体制保持一致,实行基于隶属关系确定行政复议案件的管辖。同时针对一些基层市、县针对行政复议工作人员少的实际,提出将市、县政府及各组成部门的行政复议工作人员进行整合,作为其他行政复议机关行政复议委员会(或行政复议审理中心等组织)的成员。

    湖北学会顾杰会长针对各地出现的效能建设行动提出“治庸风暴”不能是“一阵风”,因为实践表明,庸官懒政是一个地方投资发展环境的“软肋”,甚至比某些硬环境更容易阻碍发展。治庸问责,实际上是用硬措施来改善软环境,贵在治本,重在机制。“治庸风暴”更关注的是如何从源头上治庸,更看重的是治庸的长效机制,使“治庸治懒”成为制度化、规范化、常态化的行为。

    五、应急管理研究

    1.网络舆情管理研究

    福建、河北等学会相关课题组关注了网络舆情管理问题。福建学会课题组认为,网络舆情危机产生的根本原因社会部分政府官员执政理念偏差和处置方式失当。要多手并举化解网络舆情危机:进一步增强危机意识,着力提升网络舆情的回应能力;及时公开信息,切实把握舆论导向;加强法治建设,善用法律手段实施监管;畅通民众利益表达渠道,规范网络政治参与者行为。河北学会石翠仙同志则更加强调管控网络舆情危机的技术,认为新媒体环境下地方政府舆情处置分为常态和应急状态。常态下主要是构建网络舆情监控体系,包括监测和导控,具体来说包括网络舆情监测分析软硬件系统、导控机制、网络舆情队伍。应急状态是在网络舆情爆发后,按照网络舆情处置预案判断等级,启动预案,各部门协调联动进行处置。

    2.突发事件应对研究

    吉林学会课题组通过实地调研发现从应对一些突发事件上暴露出的问题看,某些应急预案仍存在不足之处,甚至有些地方的应急预案只是徒有虚名,根本起不了“救急”的作用。课题组认为主要原因缺乏对应急预案建设重要性的认识,应急预案内容可行性差,缺乏必要的演练,应急宣传教育、培训缺乏广度和深度,所以要进一步加强预案内容的针对性和可操作性,加强应急预案管理,强化应急救援演练,并根据实际情况对预案进行持续改进。河北学会的王丽同志对“无直接利益冲突”的群体性事件治理进行了研究。所谓“无直接利益冲突”,是指社会冲突的众多参与者与冲突事件本身并没有直接的利益诉求,而是因曾经遭受过不公平对待,长期积累下不满情绪,感觉到自己是显在或潜在的被权力迫害者,于是借机表达、发泄不满情绪而出现的冲突。防范与化解“无直接利益冲突”矛盾具体措施主要有:培育成熟的网络参与主体;加强政府网站建设,打造政府与民众直接沟通对话的新平台;加强网络道德建设;正确发挥舆论导向作用;健全社会预警机制;加强心理疏导等等。

    总体来看,2011年各地行政管理学会的研究成果呈现出以下特点:一是研究主题紧密围绕中央和各省区市党委政府的重大部署,具有很强的时代性、实践性、针对性。二是着力改进了课题研究机制,更加重视到基层调研,更加重视集体参与式研究和阶段性论证,研究工作更加富有科学性、规律性。三是研究成果影响大,一批研究报告得到了当地各级党政部门的认可,提出的政策建议得到相关机构的采纳,产生了较好的应用效果,发挥了行政管理研究的咨询参谋作用,推动了行政管理学科的进一步发展。

    (作者:刘杰,中国行政管理学会联络部;商弘,中国行政管理学会科研部,北京100017;刘晖,湖北省行政管理学会秘书处,武汉430065)


 

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