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政府对社会中介机构急需进行有效监管


    据统计,目前全国依法登记的社会中介机构有51万个。这些社会中介机构中,有承担市场鉴证、监督类职能的商品检验、质量检查、从业资质认证等监督社会市场活动的中介组织;有从事公证性中介活动和代办各类行政手续的仲裁、信用评级、资产评估、土地评估的中介组织;有从事法律事务、财务服务等专项业务的资产评估、仲裁公证鉴定、律师事务所、会计师事务所,为个人或单位提供专业服务的中介组织;有代替行政机关提供企业股份制改造咨询、工程项目可行性论证咨询等服务,开展市场调查和评估,为公共决策提供支持,成为政府和企业的“思想库”、“智囊团”;还有提供公共服务和组织社会公益活动的社区、志愿者组织、慈善基金会,筹办和参与社会公益事业活动,为弱势群体提供帮助的中介组织。除此之外,还有掌握部分行业管理权利,承担行业自律性任务的各行业协会、行业商会、同行公会等。

    近年来,各地各部门在延续传统行政管理制度的情况下,不断探索对社会中介组织监管和服务的新措施。一是出台文件规范管理。如河南省地税局出台《河南省中介机构从业人员个人所得税征收管理暂行办法》,对中介机构人员和人所得税进行规定。二是先挂靠、后脱钩。先按国家要求和有关规定由有关政府部门按事业单位成立社会中介组织,运作一段时间后,再按照有关规定脱钩,使之成为自主经营、自负盈亏、自我发展的经济实体,如会计师事务所、律师事务所等,目前还有一些未脱钩的带有中介性质的机构,如部分人才交流中心、土地房屋评估、质量技术检测机构等。三是政府招标授予社会中介组织资质。如郑州市发改委依据《固定资产投资项目节能评估和审查管理办法》,开展固定资产投资项目节能评估和审查工作,优选节能评估和评审中介机构备案。四是政府把关审核登记。如按照市场需求发展起来的中介机构在进行合法登记后,从事市场中介活动,如房屋租赁、婚姻介绍、劳务介绍等。五是政府归口部门监管,清理整顿,年检报备。如最近河南省保监局展开保险中介市场清理整顿工作,对全省保险中介市场进行全方位多角度的清理,以净化保险市场,保护消费者权益,等等。

    当前政府对社会中介组织监管方面存在的主要问题,第一,监管体制、方式和手段不能适应社会中介组织发展的需要。登记管理机关和业务主管部门双重管理的体制造成大部分社会中介组织的“官办”色彩浓厚。部分社会中介组织与政府部门关系“剪不断、理还乱”,呈现出行政寄生性和垄断性,变为“二政府”,既是部门权力的延伸,也存在利益输送,成为政府部门变相审批的渠道。在实际管理中,大多把中介组织作为行政机关或事业单位来看待,定级别、定编制,直接控制人财物。比如行业协会的领导人往往由政府部门任命,而不是通过企业选举产生,致使行业协会缺乏公信力,没有起到跨行业、跨系统、跨地区的沟通和监督作用,也没有起到企业与政府间的桥梁和纽带作用,反而成了企业的“婆婆”。第二,长期对行政的依赖,导致社会中介组织市场化、自主性程度不高,自律管理、内部管理功能薄弱,造血功能差,自我发展能力有限。一些行业协会脱钩后的发展被形象地比喻为“少年丧父”、“夫妻离异”、“女儿再嫁”、“兄弟分家”,都说明了后脱钩时代社会中介组织遭遇了自我发展困境,也在某在程度上解释了一些社会中介组织逐利化的饥渴症状。加上中介服务管理规范欠缺,自我约束能力相对弱化,社会监督力度不足,对权钱交易、商业贿赂等弄虚作假等乱象无法做到自我清理和净化。第三,中介市场存在着部门分割、条块分割、各自为政、多头审批等问题,人为分割了市场,加大了企业负担。有的政府部门受经济利益的驱动,利用手中的权力把本地区的社会中介业务划给其下属的中介组织,设立壁垒、圈占市场。社会中介组织之间的竞争在一定程度上演化成了挂靠单位之间的权力较量,有些社会中介组织由于紧紧挂靠在政府有关部门,其业务活动不是依靠市场,而是依靠政府主管部门的权力;不是依靠平等竞争,而是实行行业事务垄断。这样的社会中介组织实际上成了政府的办事机构,在政府与企业、市场、社会之间构成了一个新的管理层次。第四,社会中介组织运行缺乏监督制约,出现权力寻租的空间。2008年—2012年全国检察机关立案侦查中介组织贪污贿赂犯罪达923人,中介组织作为权钱交易的媒介直接行贿或居中介绍,通过行贿与公权力结成利益共同体,国家工作人员主导并通过中介组织实施,中介组织自身犯罪突出;如通过造假评估、审计,参与行政审批寻租、商业贿赂等等;此外,营利性中介组织参与腐败行为不仅在单一的经济领域,而且涉及司法、政治等公共领域,严重影响社会发展的健康机体。

    针对社会中介组织发展阶段以及业已出现的问题,提出政府对社会中介组织监管的几点建议:

    一、实施社会中介组织分类管理。根据性质和功能,以是否营利为界限,将社会中介组织区分为市场性中介组织和社会性中介组织。不同类型组织管理办法侧重点有所差异,营利性中介组织更多属于市场主体,应在工商部门登记,与企业一样接受监管和服务;非营利性的更多具有非政府组织的性质,应接受社团组织管理机构的监管和服务。推动社会中介组织的归类合并,提高其自我发展能力。

    二、规范社会中介组织承接政府职能的履行方式。政府一些管理职能向社会中介组织转移和让渡后,就成为市场和社会的自主行为,不再是政府行为,不能以行政化的方式来行使。政府下放的审批权,标志着这一领域的行政权力已消失,任何事业单位、社会组织和国有企业不能再以行政垄断或依靠行政干预的方式重新设置审批。

    三、建立社会中介组织的准入机制和退出机制。政府主管部门对社会中介组织的注册资本、业务范围、经营场所、组织机构、经费来源、人员构成等认真审核,严格把关,不具备设立条件的坚决不予批准。加强资格认证管理,对评估、代理、咨询等中介机构的从业人员制定相应的管理办法。建立中介组织管理责任清单,实施从业管理制度、信用记录制度和失信惩戒机制,对于出现乱象的组织坚决取消资格,勒令其退出市场。社会中介组织实行阳光审计、阳光财务,向社会公开其会费、申请及注册项目费用、专业发展费用等。

    四、建立中介组织的外部监管体系。针对目前社会中介组织多头监管的实际情况,可考虑成立社会中介组织发展监管中心,对涉及各类中介组织管理服务的政府各主管部门进行统一协调。同时以业务类别为标准,由行业主管部门拟订本行业中介组织发展总规、准入门槛和考核标准,推行主管部门备案和执业登记,严格资格认证制度,设立行业安全阀,形成民政、工商、财政、审计、监察、金融、反贪污、反洗钱等部门联合的执法机制,有效地将“失灵”扑灭在萌芽状态。

    五、建立社会中介组织信用体系和第三方评估制度。建立社会中介组织的信用机制,重点是从业人员执业资格审查制度、中介组织信用档案、中介组织诚信经营的信息数据库、财务和信息披露制度。借鉴发达国家和地区的经验,以独立的第三方评估来弥补政府监督机制的不足。同时,组织同行互评,促进同业自律。

    六、建立社会中介组织内部自律机制,提高社会组织自我管理能力。建立健全社会中介组织内部治理制度,防范机构在发展目标、运作方式、服务战略上的偏位,遏制少数精英损害机构和公众利益的行为。政府有关部门可以为中介组织相互交流提供平台,包括与发达国家和地区的同类组织进行交流,通过树立典型,以点带面,促进中介组织提高自身管理能力。开发社会中介组织的人力资源,培养专业人才,提高社会中介组织从业人员素质。

    七、制定和完善法律法规。我国现有法制对中介组织的性质、职能、权责划分等规定散见于多个法律、法规、部门规章中,还存在真空和不明确的地方。建议制定专门的《中介组织法》、《民间组织法》。制定和修改各类中介组织的职责规范和行业标准。促进《反垄断法》等市场性法律法规的实施,完善遏制社会中介组织垄断和不正当竞争行为的法律。加大执法力度,针对社会中介组织的不同类型,开展有针对性的执法,对出现问题较多的社会中介行为,如目前的房地产中介、评估中介、期货中介等行为问题较多,将其列为重点,尽快加以规范。




    中国行政管理学会课题组

    组长:贾凌民

    成员:胡仙芝、赵鹏、解亚红、曹胜、李珊、赫郑飞、刘祺

    执笔人:胡仙芝、刘祺


 

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