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中国行政管理学会2016书面年会


    按:为尽可能给更多学者发言机会,更加充分利用网络平台,中国行政管理学会2016年会仍延续书面会议形式,我们将所有年会征文分类,摘录核心观点陆续在学会网站公布,供广大学术爱好者交流。



政务服务创新与行政体制改革



基于行政审批制度改革的政务服务创新研究

——以银川市民大厅为例

刘雅静

宁夏党校公共管理教研部


    促进银川市民大厅有效运行和持续发展的对策建议

    (一)继续深化行政审批制度改革,构建规范化权力运行机制

    在推动银川市民大厅建设和发展的过程中,银川市政府需要统筹规划,将市民大厅建设纳入法治政府建设、行政体制改革和服务型政府建设的整体视野中进行,将其与政府职能转变、行政审批制度改革、政府机构改革等部分有机地结合起来,从制度层面为市民大厅的良性、持续发展提供更好的体制环境和机制保障。具体来说,针对行政审批权相对集中改革后存在的问题,现提出以下建议:

    1、关于思维固化,创新遇阻的问题。行政审批权相对集中改革是新生事物,它打破了原有审批管理模式,倒逼各领域、各环节改革提速。一些不适应改革、不适应新常态,阻碍经济社会发展的束缚应该适时突破。对此,建议在不违反法律法规的基础上,银川市可以根据市场现实状况,本着“便民利企”的原则,灵活适用规章、规范性文件中对行政审批申请要件的要求,提高审批效率,激发市场社会活力、营造公平竞争环境。

    2、关于多套审批系统并行的问题。银川市民大厅和行政审批服务局实施的审批事项不仅涉及市直部门,而且涉及自治区级甚至国家部委,许多事项的办理必须依靠原有软件系统才能完成,这些系统多为国家部委开发,目前无法停止使用,造成市民大厅办理业务时普遍存在“多套系统,多个流程”的问题。针对多套审批系统并行的问题,建议政府协调,争取厅级、部级单位的大力支持,开放相关系统端口,允许银川市民大厅网络审批系统与区级、国家层面的专网系统对接,通过技术手段使不同系统中的数据实现互联共享。

    3、关于部分审批业务仍待规范的问题。针对一些涉及审批的法律法规未明确审批标准,原办理部门根据监管需要和工作经验进行审批的问题,建议一方面行业主管部门应依法制定或完善行业发展规划,作为实施行政审批的依据;另一方面,自治区相关部门应尽快根据改革需要和市场经济发展现实状况,制定符合行业发展实际的审批规范性标准;最后,对已划转行政审批服务局的行政审批事项,由行政审批服务局组织监管部门,在不增设审批条件、环节的前提下,结合市场实际,制定相关标准,规范行政审批自由裁量权。

    4、关于承接下放审批事项存在压力的问题。在简政放权的大背景下,国家部门委、自治区相关厅局下放审批事项是大势所趋,但应将基层实际情况和承接能力作为重要因素进行考虑。具体而言,首先,区级政府要根据本地实际情况,具体划分地方各级政府管理权限,要将基层政府承接能力作为重要考虑因素,不宜简单地“一放到底”;其次,对于涉及重大规划布局、重要资源开发配置的审批项目,应充分发挥区级部门在政策把握、技术力量等方面的优势;再次,要提升基层承接能力,通过汇编指南、集中培训、研讨交流等多种方式,加强业务指导与培训,提高地方政府特别是基层政府的业务水平和综合服务管理能力;最后,加强监管能力建设,通过开展监管标准化、规范化工作,加强对地方政府部门的培训和经验交流,强化对基层监管部门的指导和规范。地方政府也应进一步整合基层监管力量,加强监管队伍建设,保障监管经费,提高监管技术水平和能力。

    (二)借助网络审批和大数据技术,推动市民大厅实体平台与虚拟平台的同步发展

    1、合理规划网上行政审批系统平台

    网上审批是达到行政审批制度改革目标的核心载体,借助于审批的信息化、流程化、规范化,可以提升审批效率、遏制权力异化、加强公众沟通。目前银川市民大厅的行政审批提速属于“单打独斗”式,而真正意义上的并联审批则是以客户为导向的“整体打包”式的审批。为了实现这一革命性的突破,首先,要提高现有软硬件资源的利用率,可依托银川市现有的硬件设施、网络设备,对覆盖银川市各政府部门的政务网进行升级改造,使政务骨干网承担起网上行政审批系统数据传输的主要任务。其次,要尽快建设统一的网上数据自动交换平台,借助大数据技术,全程记录,规范审批行为,提升审批效率,实现网上审批平台与各部门审批系统之间的衔接、兼容以及数据的自动传送,破解信息化建设“孤岛”和“断头路”问题。第三,在依托银川市民大厅强大硬件支撑承载的基础上,按照“网上流转、数据共享、全程监管”的思路,通过夯实基础和技术攻关,运用“大数据”理念全力打造市、区统一网上并联审批服务平台,实现实体大厅与网上大厅的无缝隙对接,提高政务服务的信息化水平。同时,要充分发挥网上市民大厅的审批资料预审、政务服务咨询功能和信息告知功能,逐步扩大网上审批的业务范围和办结率,实现网上办理审批、缴费以及联网核查等事项,构建智能型的政务服务模式。

    2、优化再造网上并联审批流程

    在银川市民大厅运转的过程中,相关部门深切体会到,要想真正实现并联审批运行机制,必须要构建一个跨部门、跨层级和市、区联动的统一网上审批服务平台作为支撑,如此才能充分实现行政审批的新流程在减程序、减时限方面的改革成果。网上并联审批并不只是单纯依靠信息技术实现审批方式由串联到并联的转变,其关键在于对行政审批流程的优化再造,为此要在以下两个方面做好准备:首先,要准确选择优化再造的业务流程,选择的重点应放在目前障碍最明显的关键流程上。要充分考虑到银川市民大厅和行政审批服务局所承受的改革压力、改革能力和面临的风险,以不影响市民大厅的正常运转为前提,优先选择那些程序相对简单、容易获得成功的业务流程进行优化再造。同时,尽量缩短新旧流程更替过程中的时间空隙,把改革可能造成的风险降到最低。其次,要有组织、人才、技术方面的保证。网上并联审批需要在政务协同环境下实现,因此必然要求打破目前条块分割的部门壁垒,改变传统的行政组织结构和办事程序,实现各部门间紧密衔接和密切配合。所以,应由银川市行政审批服务局和政府部门的高层领导组成专门的指导委员会,负责制定业务流程再造的总体战略,并实时监督再造的进度。

    3、依托“智慧银川”建设,打造审批信息化“高速路”

    按照建设“智慧银川”的部署和“纵向到底、横向到边、接云基地、通互联网”的思路,加快建设“政务云”,并以此为牵引,完成“行政审批服务系统”的升级优化,有效提升行政审批智能化水平,实现数据跨部门共享;以信息化、网络化为支撑,围绕“事前清楚、事中少走、事后评价,办事全过程服务”的标准,升级网上市民大厅,实现绝大部分审批事项的网上受理、审批、公示、查询、投诉等功能;以市民和企业对政务、公共事业和惠民服务等在线办事需求为核心,完成“银川市民大厅网站”建设,实现智能感知、主动推送、信息交互的个性化、一站式在线公共服务。





市场经济与现代教育:政府购买公共服务背景下的体制突围

杨克瑞

沈阳师范大学教育经济与管理研究所


    民办公助:政府购买公共服务下的教育选择

    百年大计,教育为本。对于教育的重要性,自不待言。问题的关键是,如何构建一个最具有活力的教育发展体制,是政府直接举办,还是运用市场机制举办?这既是一项教育问题,也是一项经济问题,更是一项政治问题。其中的答案本不复杂,但误区却是很深。若以经济问题作为对比,其答案应当是一目了然。试想,发展经济的重要性毋容置疑,但是,经济建设一定要由政府直接投资举办吗?中国社会主义市场经济改革,恰恰就是要通过市场机制来繁荣经济,改革过去政府直接参与经营的经济行为。经济改革的思路,对于教育改革也是可以参考借鉴。但是,由于教育问题的复杂性,中国经济领域改革开放的成果,却很少体现在教育领域,这也是正是人们至今一直感叹,教育体制“坚冰”难以破除的根本所在。

    人们对于教育改革的误区,可以概括为两个方面:理论层面上,认为教育具有公共物品属性,特别是义务教育,就应当由政府提供;实践层面,公立学校为主导的局面,也很难发生根本变化。正是人们对于教育的认识,多年来已经形成了某种思维惯性,所以,一旦陷入误区之中,往往只能是愈陷愈深,难以自拔。正如当前很多人在呼吁学前教育免费一样,从消费心理而言,一方面,每人都希望获得免费蛋糕,另一方面,人们又希望免费的蛋糕是令消费者享有尊严的优质蛋糕。但问题就在于,免费的普惠性蛋糕与享有尊严的优质性蛋糕,能够共存吗?这样的问题,恰恰缺乏思考。这也正是中国教育体制改革走不出的两难境地,或者叫做“二律背反”。

    当前中国教育的问题,不仅有教育均衡的薄弱学校改造,或者质量担忧下巨大的留学逆差,更有教育资源配置的优化整合问题。可以说,党中央“十八大”以来,对此问题的认识越来越清晰。2013年9月,国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号),由此拉开了中国政府购买公共服务的改革序幕,教育内容明确在列,而且具有首位的显耀位置。其在有关的购买内容中明确指明有“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域,要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。” 之后党的十八届三中全会也明确提出,“加大政府购买公共服务的力度”,“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”。可以看出,在中国深化市场经济改革背景下,教育体制的深层次变革,可以说已经迎来了历史性机遇。

    政府购买公共教育服务的思想,美国著名经济学家弗里德曼(Milton Friedman)早在上世纪50年代就曾有此设想,这就是著名的“教育券”理论。这种思想的核心,就是政府对于公共教育的服务,从传统的举办公立学校,转变为直接以教育券的方式,补贴给受教育者个人,使他们自己自由选择优质的教育资源。不过,“教育券”模式由于操作的复杂性,后来受到冷遇,但其所体现的教育改革思想,恰恰与后来的新公共管理运动是一直的。这就是,以市场精神来改造政府公共部门。重塑中国教育市场化精神,在某种程度上正是中国未来教育改革的方向性选择的基本问题。

    那么,政府确立了向社会力量购买公共服务的政策,这对于教育体制可以带来什么变革与影响呢?所谓“春江水暖鸭先知”,一些改革先行地区政府购买公共教育服务的试验,为中国教育体制的改革做出了可贵的探索。2007年,上海浦东新区政府审批了4所农民工子女学校转为专门招收农民工子女的民办学校,通过政府购买教育的方式,顺利解决了外来人员子女的入学问题。资料显示,“这4所民办农民工子女小学当年共提供了2799个按照公办标准收费的小学学位。”显然,政府购买教育,这对于化解政府办学与市场错位的矛盾,及时解决公办学校教育资源不足与农民工子女入学难之间的两难,不啻为一举两得。政府购买公共教育服务,被人们形象地成为是“群众点菜——政府买单——中介执行”的一种合作共赢模式,这无论是对于提升公共教育服务水平,还是对于教育体制的改革,都具有巨大的积极意义。正是在这种意义上,作为全国人大代表的山东省教育厅厅长张志勇在一次全国两会上曾建言,尽快制定“教育公共服务购买办法”,以积极稳妥地推进政府购买教育服务的良性发展。

    由此不难看出,未来中国教育体制“坚冰”的打破,必须从深层次改革现行教育体制,即“改变政府包揽办学的格局”。应当说,国家早在1993年《中国教育改革和发展纲要》已经提出了正确的改革方向,只是一直没有很好的具体落实措施。新时期政府购买公共服务政策的出台,则为教育体制的改革提供了很好的突破口。政府承担教育责任的方式,就可以从单一的举办模式走出来,考虑购买公共教育服务可能性。以市场精神改革中国教育体制,这应当是中国教育体制“坚冰”破解的必由之路,也是中国改革开放的一条基本经验。

    当然,考虑到改革的复杂性与社会的稳定性,教育体制的改革也应当循序渐进。首先,政府应当确立教育体制改革的基本原则,这可以概括为十六字方略:权力下放、市场竞争、国退民进、政府购买。其次,教育体制改革的具体策略,可以考虑“三步走”战略:

    第一,政府加大民间教育投资的支持力度,推动多样化教育发展;第二,通过政府购买的方式,促进优质民办学校的发展,形成教育市场化竞争效应;第三,在条件成熟的情况下,积极引导中国教育的“国退民进”,以政府购买公共教育服务的方式,重塑中国的教育体制。





财政体制变革与地方政府土地利用行为的历史互动

戴双兴

福建师范大学经济学院


    土地财政:分税制后地方政府土地利用行为(1994-至今)

    (一)财政体制:分税制财政管理体制

    伴随着社会主义市场经济的逐步确立,传统财政包干制弊端日益明显:财政包干制固化了中央政府的收入增长幅度,中央财政收入无法随经济增长而增长, 结果使“两个比重”迅速下降,即财政收入在GDP的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重大幅度下降。1979年财政收入在国内生产总值中的比重为28.4 %,到1993年已经下降为12.6 %;中央财政收入在财政总收入中的比重也由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%。在个别时期,中央甚至需要向地方借钱过日子,中央财政十分脆弱。为此,1993年十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出建立新的政府间财政税收关系。

    1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》。分税制改革主要内容包括:第一,划分中央和地方税种,具体分为中央税、地方税和中央地方共享税三大类;第二,分设国家税务局、地方税务局两套机构,实行分别征税,国税局负责征收中央固定收入和中央地方共享税,地税局负责征收地方固定收入;第三,中央集中大部分财政收入,并对地方实行税收返还和转移支付制度。分税制后,中央集中了大量财政收入,地方占全国财政收入比例大幅度下降,如图1所示,中央和地方收入比重由1993年的22:78变为1994年的55.7:44.3。但分税制后地方事权没有下降,地方政府承担了地方公共产品的绝大部分支出责任,1994年后中央与地方的支出比重一直保持在30:70。

    (二)土地利用方式:地方政府土地财政行为

    1、获取土地出让金:地方政府土地利用的主要方式(1994-2008)

    地方政府通过土地储备中心“低进高出”的运作方法实现土地收益的最大化。一方面,地方政府按土地原用途产值的数倍补偿价格,低价从农民手里征收农村集体土地;另一方面,地方政府通过招标、拍卖、挂牌等方式在市场上高价出售。随着改革力度的加大,土地使用制度改革成效显著,土地有偿出让的数量和地区明显扩大。20世纪90年代后半期以来,土地价值更是逐步凸显出来。如图2所示,土地出让金从1994年的649亿元上升至2008年的9600亿元。

    地方政府除了直接获得土地出让金之外,还获取一系列与土地相关的税费收入。在现行的房地产税收体系中有专门针对不动产而设置的房地产“五税”,即:房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、土地增值税。这五个税种涵盖了房地产开发交易的所有环节,是房地产税收体系中的主体税种。在高地价的带动下,房价随之迅速攀升,房地产税费涨速迅猛,如图2所示,地方政府土地相关税收收入从1994年的141.09亿元上升至2008年的3692.43亿元。

    2、 土地抵押贷款:取代土地出让金成为地方城镇建设资金主要来源(2009-2013)

    全球金融危机爆发以前,地方融资平台因为数量较少、运作机制相对比较规范,并未引起广泛关注。为应对国际金融危机,2008年中央提出了“保增长、保民生、保稳定”的目标。为了刺激经济,中央政府出台4万亿投资计划,其中的 1.18万亿元由中央政府承担,其余部分则须由地方政府配套。为配合4万亿投资计划,中国人民银行与银行监督管理委员会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出“支持有条件的地方政府组建融资平台。” 在此背景下,地方融资平台公司迅速膨胀。

    地方政府将土地作为抵押担保向政策性银行或商业银行申请贷款。截至2013年底,截至2013年底,84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷,抵押贷款总额7.76万亿元,同比分别增长15.8%和30.4%。全年土地抵押面积净增5.33万公顷,抵押贷款净增1.77万亿元。目前,土地抵押贷款已成为银行最主要的一类贷款。2008年1月-2012年11月,土地抵押贷款占全国金融机构人民币各项贷款的比重从4.94%提高到9.29%;个别城市的这一占比已经非常高,截至2012年11月,北京、重庆的土地抵押贷款占当地人民币贷款余额的比重分别是38.9%和31.8%。

    全球金融危机后,土地成为地方政府筹集城镇建设资金最有力保障,土地出让金、土地相关税收和土地抵押贷款共同构成地方建设资金的重要来源。更为重要的是,土地抵押贷款已经取代土地出让金成为地方城镇建设资金主要来源。

    (三)土地利用绩效:社会矛盾激化与财政金融风险剧增

    分税制后,快速增长的土地出让金弥补了地方财政收入的不足,但也产生了一系列矛盾和问题:一是造成土地资源的浪费。地方政府以发展经济为名,不断修改城镇规划,扩大城镇用地规模,造成土地资源的浪费。二是侵害农民土地权益。在现行土地财政模式下,由于对被征地农民的补偿标准偏低和保障不到位,农民的生存和发展需要得不到满足。随着农民土地权益意识的增强, 土地征用已经成为引发社会矛盾的焦点。特别是进入21世纪以来,每年因各种矛盾激化而发生的群体性事件多达数万起之多,由土地征用引发的群体性事件占一半左右。三是不断推高房地产价格。随着土地财政的推行,地价快速上涨。地价是房产价格的重要组成部分,地价的变动必然引起房价的联动反应。目前高房价已远远超出了居民的支付能力,严重影响了经济社会的可持续发展。

    全球金融危机后,土地出让金和土地抵押贷款已成为地方政府筹集城镇化建设资金的两种主要方式。土地出让金和土地抵押贷款之间关系密切。一方面,土地出让金是土地抵押贷款债务规模迅速扩张的催化剂。近年来,我国房地产价格快速上涨,房价上涨带动土地价格上涨,土地价格上涨又推动房价上升,房价和地价形成了相互推动上涨的关系。在土地出让金快速增长时,由于土地抵押贷款具有地方政府背景,这使得商业银行将更多资产配置进一步向融资平台贷款倾斜,土地出让金成为土地抵押贷款规模迅速膨胀的催化剂。2012年底,4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元,占政府负有偿还责任债务余额的54.64%。另一方面,土地出让金又是引爆地方融资平台债务风险的导火索。以土地为杠杆借债融资模式,可能由于房地产发展形势的突变而暴露出巨大风险。2014年以来,全国各地房地产价格下跌,地方政府卖地收益大幅缩水,由于土地出让金是偿还地方债务的主体,土地财政萎缩很有可能成为引爆地方政府债务风险的导火索。





多元化纠纷解决机制改革背景下政府审计人员的角色定位

宋华未

上海大学审计处


    纠纷解决机制改革需要政府审计人员角色新定位

    (一)以审计监督预防民事纠纷

    近年来,建设工程价款结算纠纷呈多发态势,主要表现在施工单位在工程完成并交付使用后,经过竣工决算审计,建设单位(业主方)又以审计核减后的金额为最终完工结算价款,施工单位不服后引发合同纠纷的情况。该类纠纷在政府投资项目、特别是国家重点投资工程项目中非常普遍。由于审计的参与,有学者将其称为“审计纠纷”。笔者认为,工程审计是审计机关对建设单位的一种行政监督,并不能影响建设单位与施工单位两个平等主体间的合同效力,故上述纠纷应属于民事纠纷而不是行政纠纷。如诉至法院,民事纠纷以当事人的有效约定作为判决依据,除非合同约定无效或者合同明确约定以审计结论作为结算依据,否则不能将审计结论作为依据。如此看来,建设工程价款结算纠纷很可能导致法院判决与审计结果的冲突。

    政府审计人员应切实履行好审计监督权,确保工程审计结果有理、有据、可信、可用,避免“审计纠纷”,预防上述冲突。

    首先,要前移审计关口。传统审计思维侧重于事后审计和监督问责,虽然能发现问题,但往往为时已晚,违法违规事项已经发生,即使没有达到此种严重程度,浪费损失也已跃然纸上(但是没有在第一时间),这种类似事后诸葛的行为不免授人以柄。甚至,因为工程价款问题施工单位和建设单位之间对抗的种子借机生根发芽,恶意滋长,最终形成纠纷冲突。政府审计人员运用好法律赋予的审计监督权,将审计关口前移,不仅不会带来“审计纠纷”,而且有助于预防民事纠纷,有助于提前将矛盾化于萌芽状态。具体来说,工程审计可以采取全过程跟踪审计的方式来进行——视项目的具体情况,开展事前(工程准备阶段)、事中(工程实施阶段)和事后(工程决算阶段)审计,由审计人员做好与工程管理人员的联系沟通,定期对设计变更、单价变更、现场签证的真实性、合理性、合法性进行审核,并作出审计意见和建议,供被审计单位改进工作、纠正问题、避免风险,使经济活动规范、有序、高效运行,取得较好的效益,避免仅靠工程完工后查阅建设单位提交的书面资料进行审计而得出可能有失公允的审计结论。

    其次,要聚焦审计重点。事前审计的重点是:建设程序执行情况、项目法人制执行情况、建设资金来源和到位情况、内部控制制度健全与完善情况、项目勘察设计情况;事中审计的重点是:工程管理情况、项目招投标制度及实施情况、工程建设造价、工程监理制度及实施情况、设备及材料采购、货币资金管理、征地拆迁情况等;事后审计的重点是:概算执行情况、交付使用资产情况、债权债务情况、竣工决算报表、建设项目投资效益情况。值得一提的是,政府审计人员在工程审计中的职责范围不仅由《审计法》、《审计法实施条例》等法律法规明确,《合同法》的相关规定也应引起重视,作为全过程审计的关注重点。《合同法》第127条规定:“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内,依照法律、行政法规的规定,对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为,负责监督处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。通常情况下,合同是民事纠纷的导火索;由合同引起的法律责任也十分重大,如《刑法》第167条规定了签订、履行合同失职被骗罪(最高刑为7年以下有期徒刑);《刑法》第224条第1款规定了合同诈骗罪(最高刑为无期徒刑)。因此,政府审计人员在履行审计监督权的过程中,对合同的关注、审查是必要和重要的。

    (二)以审计复议化解行政纠纷

    行政纠纷是指国家行政机关之间或国家行政机关同企事业单位、社会团体以及公民之间由于行政管理而引起的纠纷,形式上包括行政争议和行政案件。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》明确指出:“能否有效预防和妥善解决行政争议,关系到群众的切身利益,关系到社会的和谐稳定,关系到巩固执政党地位。”近年来,因行政争议未及时有效解决导致上访甚至暴力事件此起彼伏,影响了社会稳定和公共秩序。在行政诉讼这一维权和救济手段已广为人知的前提下,畅通行政复议渠道,引导争议方以合法、合理的方式表达利益诉求,将行政纠纷化解在初期,有利于安定团结,对构建社会主义和谐社会具有重大意义。

    审计复议属于行政复议,是指公民、法人或其他组织认为审计机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向法定的审计复议机关提出申请,由受理机关根据法定程序对具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出决定的过程。审计复议的程序和内容受《审计法》和《行政复议法》调整。依据《审计法》第48条,被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《行政复议法》第6条、第9条分别规定了公民、法人或其他组织可以依法申请行政复议的情况和时限。审计复议机关(通常是作出原具体行政行为的审计机关的上级审计机关)拥有的审计复议权,是法律赋予的行政权,不仅起到监督作用,还以此来履行纠纷解决职能。从这个角度看,审计复议制度的设立是代表并为实现公共利益服务的。因此,审计复议机关的审计人员在履行复议这一重要职责时,切不可将其当一项额外的、附加的任务怨天尤人;亦不可视其为一堆繁重的、复杂的工作避之不及,而应坚持兼听则明、偏信则暗的立场,从争议焦点出发,查实疑点证据,依据法律、法规、规章制度认真对待和处理。因为审计复议和其他行政复议一样,启动后就会被纳入社会管理网络并发挥作用——比如,可以为政府提供管理信息、指明管理矛盾;又如,可以通过复议审查,检验下级审计机关决策的科学性、报告的合理性以及审计人员的综合素质;更重要的是,在审计报告或审计决定确实存在不足或问题的情况下,审计复议人员抽丝剥茧、还原真相、纠正错误,不仅能化解行政纠纷,还能为今后的审计工作尤其是同类审计项目的开展提供参考资料,提高行政效率。






县级集中高效审批的盱眙探索

刘徽 王程远

南京大学政府管理学院 淮安市编办审改处


    推进化学整合,降低制度性交易成本

    (一)打造“最优标准”、延伸告知程序减轻信息获取成本。行政审批程序重复交叉程序多、专业性强,对于企业创业特别是投资小、人数少的小微企业难以专门投入了解审批程序。盱眙县行政审批局发挥自身优势,以企业群众办事创业为导向,选取办件量较多的投资建设(包括:工业厂房建设、房地产开发)和市场及各类组织主体准入(一般有限责任公司、餐饮企业、社会团体、民办非企业、娱乐场所、民办学校、动物诊所、民办培训机构)共10项审批事项,固化审批事项的前置条件、办理时限、递交材料等核心要素,制定公布审批标准和路线图,打造“办一件事一个最优流程”新标准。在形成最优化标准的基础上实行延伸告知制度,窗口审批人员在办结当前审批事项前,要告知申请人下一阶段需要办理的审批事项和办理部门的制度,避免申请人因多处咨询、往返而浪费时间和物力成本,并防止申请人因遗漏个别审批即开展相关活动被行政处罚。

    (二)完善并联审批、“四联合”程序减轻时间成本。针对过去多部门审批存在的流程不清、互为前置、重复审查等问题,依托行政审批局建立并联审批新机制。以流程最为复杂的投资建设项目审批为突破口,在全国探索创新联合评审、联合踏勘、联合图审、联合验收的“四联合”新机制。将审批前置踏勘、审查等纳入审批全流程管理,通过制度设计争取原审批、现监管部门支持配合,形成审批、监管合力。同时进一步清理涉及行政审批的中介服务,公布中介服务清单,建立“中介超市”强化并联审批实效。大力压缩关键环节的中介评估时间,涉及投资建设审批的可行性研究报告、环境影响评价、施工图设计文件审查等27项中介服务事项时长,由原来的240多个工作日压减到57个工作日。淮安中安家天下项目从立项到获得施工许可证,原先至少要113个工作日,在行政审批局只用时42个工作日。

    (三)推行告知承诺、容缺受理减轻材料报送成本。考虑到一些审批事项较为复杂,往往因为技术细节问题未过关而使整个审批流程停下。对此盱眙县行政审批局针对县域经济发展实际,在不影响最终审批结论的前提下,对形式审查材料实行告知承诺制,实质性审查材料采取容缺受理。告知承诺即对一些非实质性事项,由行政审批局告知申请人相关规定,以当事人承诺的方式即通过审核,不再强制要求申请人提供形式主义的“证明”。容缺受理针对投资建设项目土地等资源已经取得、流程环节特别多、审图返修率高等特点,对因技术原因未取得非关键性前置许可的,提前出具相关手续以便启动下一程序,节省审批总流程的时间。待所缺内容准予许可(如审图通过)后,作出正式许可决定,按法定程序将模拟审批预审意见转化为正式批准文件,做到既“先上车”又“必买票”。目前,盱眙县行政审批局已将土地勘测定界、土地复垦方案审查、节地评价、环境影响评价等内容逐步实现由政府部门组织实施并承担评审费用,进一步减轻了企业的负担。





关于积极推进我国社会组织界别协商建设的建议

王 栋

重庆三峡学院马克思主义学院


    一、明确社会组织参与界别协商的目标与诉求

    社会组织参与界别协商的前提是首先确立参与的目标与价值取向,只有明确了目标才能够明晰自己参政的意图目的,与政府及其他社会主体确定关系界限与责任义务,规范自身参政的正确导向,保证参政的有序与合法性。一是自身来说,争取社会组织以及公民的参政机会,培养和锻炼民众参与的能力,激发参与的热情,从而推动公民有序政治参与。另一个层面来说是国家角度,目的是国家通过社会组织的介入,积极参与界别协商任务,从而发挥社会组织的优势,为政府分担解忧。确立了参与的目标以后,社会组织还应明确其参与的价值取向,正确的价值取向可以产生与政府的良性互动,共同为社会和谐创造合力。这种价值取向,从社会组织的应有之义中可以挖掘精神资源,即“合作、互助、公益”,然后在此基础上从我国政情国情出发,发展出一条符合我国现实需要,遵循我国社会发展规律,维护社会稳定的科学的价值取向。

    二、深化社会组织参与界别协商的地位与权力

    法律是保障社会组织参与界别协商的第一道门槛,为社会组织确定明确的地位和权力。当前我国有关社会组织的法律还处于行政法规制定层面,且较为分散,甚至有些法规不同程度的出现界定交叉现象,因而出台一部统一的最高界位的社会组织法势在必行。除此之外,有关社会契约性规则和约法精神也需充分发展,这是维护社会组织有效参与界别协商的基本保障。由于我国深刻的行政化社会运作模式,因而法律制定的同时还应进行国家政治体制的改革,实施政社分开改革,明确二者的分工和职责范围,确立二者的合作范围,更重要的是还原社会组织的本色面目,实现社会组织参与界别协商的自主性。在政社分开的同时,政府应积极转变职能角色,推进简政放权改革,增强社会组织自我造血能力和社会参政能力,在放权的同时进行相应责任的强化,保障社会组织民主有序参与政治协商。在这一改革过程中,权力下放不是目的,同时它还应保障社会组织能够运用这些权力,因而权力下放要“量身定做”,根据社会组织自身条件进行适当调整和修正,使其转变为适合于社会组织运用,符合社会组织自身实际的权力责任,从而保证权力的有效运用。

    三、拓宽社会组织参与界别协商的形式与渠道

    在政协界别设置中,由于社会组织的成员只能通过其工作单位或生产单位而不是社会组织这样的平台登上政协参政议政的舞台。同样,政协委员不是通过选举而是通过邀请产生的,而提名推荐政协委员的主体则是34个界别,这使得许多社会组织成员只能通过他所在的党派或者行业来参政议政,这都不利于将社会组织的整体诉求完整地传递给政府。因而在全国及各级政协现有界别之外,增设“社会组织界”,增进党、政府、企业、社会组织等各界主体之间的互动与交流,从而实现一体多元和多元一体的良性局面。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次将社会组织纳入协商的主体范围。在增设新的社会组织界别时,应注意以下几个方面的问题:一、明确社会组织界别的功能与定位;二、重点将那些具有较强公益性和公信力的社会组织纳入到政协组织中来;三、做好社会组织代表人士的培养推荐工作;四、积极将各类社会组织的政治参与引导到依法、有序的轨道上来,促进社会不同利益群体的和谐;五、重点推进社会组织在政治协商、民主监督、参政议政中的制度化、规范化、程序化;六、拓展社会组织参与界别协商的形式,更加活跃有序地促进社会组织参与协商,增加社会组织协商密度,提高协商成效;七、建立和完善专委会联系和服务社会组织界别的制度。目前我国广东省惠州、东莞,海南省已经开展了政协中社会组织新界别的改革试验,效果反应很好,当前应及时进行问题与经验的归纳总结,并适时进行其他地区的推广,国家也应尽快开展相应法律政策的制定,将这一试验性改革成为制度性安排。





深化供给侧结构性改革理论认同提高改革成效

韦绍行

广西壮族自治区人民政府办公厅


    要把“三个讲清”作为深化供给侧结构性改革理论深刻认同的主要内容

    供给侧结构性改革,始终要在供给侧结构性理论指导下进行和推进,因而既要对“关键少数”进行“为什么要改”、“改的主攻点”进行深化,更要对他们进行中国特色社会主义政治经济学基本理论教育,讲清楚基本观点,促使他们澄清认识误区,正确认识供给侧结构性改革的理论基础,增强改革的科学性和主动性。

    (一)要讲清推进供给侧结构性改革,必须牢牢把握中国特色社会主义政治经济学的重大原则。要让“关键少数”从习近平的系列讲话中得知,推进供给侧结构性改革,必须牢牢把握中国特色社会主义政治经济学三个重大原则。一是坚持解放和发展社会生产力原则。社会主义初级阶段的最根本任务就是解放和发展社会生产力,这是中国特色社会主义政治经济学的核心。推进经济结构性改革,必须坚决反对任何束缚和阻碍社会生产力发展本质要求的做法,始终坚持以经济建设为中心不动摇,坚持解放和发展社会生产力不动摇;必须坚持五位一体总体布局,使市场在资源配置中起决定性作用;必须调动各方面积极性, 充分发挥企业家在推动经济发展中的重要作用,充分发挥创新人才和各级干部的积极性。二是坚持社会主义市场经济改革方向原则。深化经济体制改革的主线,是让市场在资源配置中起决定性作用,这是供给侧结构性改革能否取得成效的重大原则性问题。政府要集中精力抓好那些市场管不了或管不好的事情,坚持和完善基本经济制度,完善市场环境、激发企业活力和消费潜能。要营造宽松的市场经营、市场投资、商品自由流动、平等交换等市场环境,加大力度推动重点领域改革落地、加快推进对经济增长有重大牵引作用的各种经济体制改革。三是坚持调动各方面积极性原则。充分调动各方面的积极性,这是中国特色社会主义政治经济学的本质特征,也是供给侧结构性改革的必须遵循。当前,尤其要为企业家营造宽松的经济活动环境,用透明的法治环境稳定预期,给他们坚定改革方向,增强改革必胜信心;要为创新性人才完善激励才智释放机制,最大限度激发其创造活力;要对各级干部坚持采取激励和约束并举,旗帜鲜明给那些扎实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲;要守住民生底线,做好就业和社会保障工作,切实保障群众基本生活,保持社会稳定。

    (二)要讲清推进供给侧结构性改革,必须正确把握实施“五大政策支柱”的科学内涵。2016年中央经济工作会议提出,要在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,实施五大政策支柱——“宏观政策要稳”、“产业政策要准”、“微观政策要活”、“改革政策要实”、“社会政策要托底”这一相互配合、协同发力的政策体系,这个政策体系是中国特色社会主义政治经济学的重要组成部分,为推进结构性改革提供了新的制度动力。深化“关键少数”供给侧结构性改革理论,就要讲清并让他们正确把握“五大政策支柱”的科学内涵,为推进供给侧结构性改革营造更好的环境和条件:宏观政策要稳,就是要坚持积极的财政政策和稳健的货币政策,对企业实行减税,并用阶段性提高财政赤字率的办法弥补收支缺口,采取灵活适度的货币政策,降低融资成本,防止顺周期紧缩,保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长,为结构性改革营造适宜的货币金融环境;产业政策要准,就是要摈弃由政府去确定具体项目、或选择把钱投向哪一家企业的旧习,按照结构性改革的方向和要求,通过功能性的产业政策加以引导,具体的投资机会交由企业家来自主把握;微观政策要活,就是要坚持和完善基本经济制度,完善市场环境、激发企业活力和消费潜能,在制度上政策上营造宽松的市场经营和投资环境,营造商品自由流动、平等交换的市场环境;改革政策要实,就是要加大力度推动重点领域改革项目落地,加快推进国有企业、财税体制、金融体制等改革,让各项具体改革举措早见成效;社会政策要托底,就是要从思想、资金、物资等方面有充分准备,切实守住民生底线,为供给侧结构性改革提供更和谐稳定的社会环境。

    (三)要讲清推进供给侧结构性改革,必须明确以“十个更加注重”作为行动标尺。在2015年中央经济工作会议上,习近平特别强调,要引领经济发展新常态,努力实现多方面工作重点转变的“十个更加注重”。“十个更加注重”充分体现了中国特色社会主义政治经济学的科学原理,为我国经济社会建设在新常态下的改革发展提供了根本遵循。深化“关键少数”供给侧结构性改革理论,就要让各地区各部门做到:必须坚持以经济建设为中心,坚持发展是硬道理,自觉以新发展理念为指挥棒,在思想上、认识上、行动上与“十个更加注重”“对表”,做到同频共振、知行合一。尤其是企业要提供更好的产品和服务,制度要更加有利于激发市场活力,政府要在补短板上更加发力。各级各系统都要坚持瞄准全面建成小康社会目标,牢牢抓住发展这个第一要务不放松,科学确定经济社会发展主要预期目标,把握好稳增长和调结构的平衡,稳定和完善宏观经济政策,加大对实体经济支持力度。坚持大力推进结构性改革,着力解决制约发展的深层次问题。坚持深入实施创新驱动发展战略,推进大众创业、万众创新,依靠改革创新加快新动能成长和传统动能改造提升。要用新思路新举措深挖内需潜力,持续扩大消费需求,发挥好有效投资对稳增长调结构的关键作用,推动绿色发展取得新突破。要兜住底线保住基本民生,健全督查激励问责机制,促进各方面奋发有为、干事创业,努力化大震为小震,积小胜为大胜。





行政审批方式亟待改革

任敬陶

山东省菏泽市政务服务中心管理办公室


    要彻底根除行政审批方式存在的各种弊端,就必须从根本上改革现行旧的行政审批方式,最好的解决方法就是要尽快全面推行“行政许可完全书面审批方式”。

    《中华人民共和国行政许可法》第34条规定“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。”李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上提出“各级政府及其工作人员要设身处地为群众着想,提供更加人性化、更富人情味的服务,态度要好、手续要少、速度要快。继续办好政务服务中心和办事大厅,实行‘一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务’,规范流程、明确标准、缩短时间。”

    所谓“行政许可完全书面审批方式”,就是各级行政许可实施机关,在对公民、法人或者其他组织申请办理的所有行政许可事项进行行政审批时,全部都实行书面审批的方式进行,“一个窗口受理、一条龙服务、一站式审批”。行政审批工作人员只对申请人提交的申请材料进行书面审查,只要申请人出具的申请材料符合行政审批部门规定所需要提报的材料,行政审批工作人员就应当视为符合审批条件,依法给予行政许可。法律法规规定行政许可必须具备的标准、条件、数据,如场所、位置、规模、面积、范围、设施、设备、人员、人数、资质、资格、证明、证书、检验、检测等证明、报告、资料,都由申请人按照法律法规规定自己负责备齐、备全提供。申请人提交的申报材料,要加盖本单位公章,要有法定代表人和委托代理人签字,要对报送的所有材料承担法律责任。行政审批工作人员不再负责到现场检查、检验、核查、核实,不再进行层层把关,不再实行人人签字。作出批准行政许可决定的行政审批工作人员,只对书面审批行为负责。如果依法必须对行政许可事项进行检验、检测、核实,可以纳入行政机关事中、事后监督管理范围,由行政机关执法人员负责到现场检查、检验、核查、核实。行政机关执法人员在事中、事后监管时,发现申请人采取隐瞒、欺骗、提供虚假材料获取行政许可的,可以按照《中华人民共和国行政许可法》第78、79、80条和其他有关法律法规规定,依法给予行政处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    习近平总书记在2016 年3月5日参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时强调“要深化行政审批制度改革,推进简政放权,深化权力清单、责任清单管理,同时要强化事中事后监管”。实行“行政许可完全书面审批方式”,一是可以明确行政审批工作人员的责任,减化审批流程,减少审批环节,避免申请人重复提报申请材料,极大地提高行政审批效率,缩短行政审批时限。二是可以划清行政审批与审批之后的事中、事后监督的界限,区分行政审批工作人员与行政执法监管人员的职责,解决过去行政审批事前、事中、事后监管界限不清、职责不明、互相交叉、混乱一团的现象,真正实现科学审批,科学监管。三是可以促进诚信社会、诚信国家的建设。只要申请人依法提交了申请材料,行政审批部门就应当视为是真实的、可信的,相信申请人是诚信守法的,就应依法给予行政许可。如果在事中、事后行政执法监管中,发现申请人提供了虚假材料,靠欺骗骗取了行政许可,行政机关不仅要依法给予行政处罚,取消其获得的行政许可,严格追究申请人的法律责任,还要将申请人列入不诚实守信黑名单,规定一定期限或者终生不准许其再获得相同的行政许可,并且在涉及其他信用、信誉时,给予其严格限制和制裁。


 

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