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书面年会之六:政务服务创新前沿问题及国际借鉴


完善社会组织第三方评估工作机制研究

——基于对5市调查数据的分析

徐双敏 崔丹丹

中南财经政法大学公共管理学院


    完善社会组织第三方评估工作机制的建议

    (一)培育和规范结合,强化评估主体的独立性

    加强对第三方评估机构待培育。现在作为第三方评估主体的机构类型包括民办非企业单位、社会团体、市场中介机构和事业单位等多种类型,而接受评估的社会组织的类型也有社会团体、民办非企业单位和基金会三种基本类型,十余种具体社会组织类型。评估专家不仅应该是评估工作的专家,也要对评估对象有深入的了解,这就需要政府主管部门对评估机构加强培育,即相对固定地聘请资质条件较好的评估机构,并对他们进行培训,监督。

    规范第三方评估机构的遴选制度建设。现在第三方评估和社会组织的发展都很快,具备第三方评估机构硬性资质条件的机构也越来越多,运用竞争方式遴选第三方评估机构是可行的,但是遴选机制要有章可循。这个遴选规范要既要确保评估机构具有评估所需专业能力,也要确保评估机构是真正的独立“第三方”。

    完善第三方评估机构的监管制度,政府主管部门不论是用委托方式,还是购买服务方式确定评估机构以后,都应该通过合同形式明确主管部门和第三方评估机构双方的权利义务关系,特别需要指出的是,合同还应该有违约的处罚方式的内容,即要求专家承担利益回避、签名评分、信息保密等法律责任,确立“谁签名、谁负责”的问责制度。完善的契约管理是提升评估机构公信力的最有效的方式。可建立评估专家考评机制。

    (二)硬性和软性结合,增强评估指标的科学性

    评估指标体系反映评估目的,具体评估指标描述评估内容,全面呈现被评对象的工作实绩。评估指标的科学与否,直接关系评估结果的科学性和公正性,是开展评估的核心工作。而评估指标的科学性是建立在对被评对象的深入了解,全面把握基础上的。评估指标可以分为硬性指标和软性指标两类,所谓硬软有两层意思,一是以指标的必要性为依据划分,即必须要有的指令性指标为硬性指标,反之,不是必须有的、可以自选的为软性指标。二是以指标的固定性为依据划分,即指标为某个固定值,清楚明了、没有弹性,反之,指标为一个区间,比较模糊,有一定弹性的为软性指标。现行评估指标体系中的一级指标都是按照民政部提出的评估内容确定的,是各地不能随意改变的“规定动作”,二级指标中有一些涉及社会组织资质条件的内容,也是民政部《社会组织评估管理办法》中提出的,所以都是硬性指标。

    增强硬性指标的科学性,就是要将评估的目的从主要是为社会组织评级,转变为增强社会组织的公共服务能力,即指标要能引导社会组织提升自己的公共服务能力。

    增强软性指标的科学性,主要是要增加地方特色、组织特色的评估指标。我们在调查中看到的指标问题,恰恰是“特色”不“特”造成的。所以,地方民政部门不能懒政,满足于简单照搬上级文件,要邀请专家、深入调研,优化、完善各类评估指标就成为重要的工作。

    另外,还要能够随评估目的的调整而调整评估指标体系。现行《社会组织评估管理办法》中规定的评估内容是为了对社会团体、基金会实行综合评估,对民办非企业单位实行规范化建设评估,显然这种目的的评估是初级的评估,随着社会组织的发展成熟,及其在国家治理中重要作用的发挥,评估的目的就需要调整为社会管理、公共服务能力的评价,那么评估的指标体系和二级指标也都会需要调整,还要建立这样的评估内容的调整机制。

    (三)实查和网上展示结合,提升评估过程的公正性

    公开和公正从来就是“孪生子”,在公正性受到质疑的时候,公开一定是最好的“解药”。现有的信息手段是公开评估过程的最便捷形式。调查显示,评估期间,评估专家实地查看相关资料、召开座谈会了解相关实际情况等是完全必要的,但是还完全可以借助互联网进一步加大有关评估信息的公开程度。

    利用网络公开第三方评估机构的资质、业绩,专家组成员的资历等,所有可以公开的信息。这是评估机构接受被评单位以及全社会监督的重要形式,可以有效避免出现利益相关方成为评估主体的现象。

    利用网络公开被评组织的所有评估材料,或者所有可以公开的材料。应该帮助社会组织建立自己的工作网站,使所有被评组织做到,工作的过程就是记录的过程,记录的过程就是上网的过程,上网的过程就是展示的过程。这些过程完备了,就不会评估之前为准备材料加班加点,因为只需将已有材料汇总就可以接受评估。而且有网络监督,也可以确保所有评估材料的真实性,还可以减少对纸本材料的要求,从而降低评估成本。

    利用网络公开全部评估程序和过程。评估程序是民政部规定的,需要公开的是评估程序的具体时间安排,以及要公开评估期间的具体活动安排。这样的公开既可以增加评估过程的规范性,也可以随时接受全社会的监督。

    所有的评估信息公开也应该成为制度,纳入评估工作机制。实现用过程的正义,保证结果的正义。

    (四)评级和信用建设结合,扩大评估结果的适用性

    评估结果的使用是评估工作进行的全部意义所在,也是社会组织参评的动力所在。在现行民政部《社会组织评估管理办法》中,评估的主要目的是“作出评估等级结论”(第三条),而享受税收优惠、承接政府转移职能、接受政府购买服务等的优先权,也完全是与评估等级联系在一起的,这样的评估结果使用是非常有限的。在2015年民政部颁发的《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》中,明确提出要“加快建立社会组织评估结果综合利用机制,扩大评估结果运用范围。各地要制定与评估结果挂钩的激励政策,提倡把评估结果作为社会组织承接政府转移职能、接受政府购买服务、享受税收优惠、参与协商民主、优化年检程序、参加表彰奖励的参考条件,鼓励把评估结果作为社会组织信用体系建设的重要内容”。现在的关键是各地民政部门要加快推进民政部的《指导意见》“落地”。

    社会组织评级和社会组织信用体系建设结合,是促进社会组织优胜劣汰、良性发展的可靠途径,这就需要构建评估结果反馈体系。强化评估结果对被评社会组织的反馈,包括具体指出被评社会组织建设中存在的问题,甚至建立定期复检的制度。使社会组织真正实现以评促建、以评促改。通过评估检验社会组织存在的问题,并由评估专家形成书面建议,社会组织根据专家建议制定发展规划,把结果运用到组织的后续发展中,使组织运行管理规范、未来工作日臻完善;民间重视相关领域获得较高评估等级的行业社会组织的意见建议,政府可以优先将他们的意见纳入到政策制定当中,以加强政策与行业发展的适应性;评估等级为政府、公众提供了概况性的组织信息来源,将等级结果纳入到社会组织信用体系建设当中,就可以使公众做出是否捐款的正确选择。




政府监管与PPP市场治理问题研究

温来成

中央财经大学


    完善我国PPP市场监管的政策选择

    1.建立以财政部门为主体的政府PPP管理机构,负责国家PPP战略规划、方针、政策、制度的制定和执行,参与项目可行性报告、项目合作审批,负责PPP项目财政风险监管,管理PPP项目财政补贴、预算支出、税收优惠政策等业务。同时,各级财政部门按投资管理体制,配合发展与改革部门做好PPP项目立项工作,与城建、交通、水利、电力、环保、教育、文化、卫生等配合,做好PPP项目的行业管理工作,支持这些部门建立本部门的PPP管理中心。

    在建立以财政部门为主体的政府PPP管理机构的同时,借鉴国际经验,充分社会咨询机构在PPP模式推广中的作用。目前中国财政学会成立了PPP专业委员会,一些高校也有从事PPP研究的专家学者,一些咨询公司也对PPP项目有浓厚的兴趣。因此,在推广PPP模式过程中,应充分发挥上述咨询机构的作用,积极开展PPP知识宣传、业务培训、技术咨询、信息汇集、课题研究、学术探讨的等活动,与政府主管部门相配合,共同促进我国PPP项目发展,为社会提供优质公共服务,满足社会公共需要。

    2.建立专门的PPP监管法律,如《公私合作(PPP)促进法》,或者《特许经营法》,以及配套的制度规范、政策指南等,以推动PPP模式发展。(1)PPP模式单独立法,有利于提高投资者的信心,规范PPP项目建设、运营管理。在我国目前法律制度不健全、司法腐败较为普遍,地方政府信用不高的情况下,PPP模式单独立法,让有意愿参与PPP项目的投资者感到投资权益有保障,振奋信心,推动PPP项目发展。目前,我国社会资本较为宽裕,投资者权益保障和信心在PPP项目发展中具有举足轻重的地位。仅靠政府主管部门发布的PPP政策指南、PPP项目合同范本,难以有效打消投资者的顾虑,在近期内较大规模的推动PPP模式发展。(2)从法理上讲,《合同法》、《政府采购法》、《预算法》等法律法规都适用于PPP项目建设、运营管理,但PPP项目较为复杂,风险较大,需要有专门法律制度进行规范。(3)在我国现有人民代表大会制度和法律修订程序下,逐项修改《合同法》、《政府采购法》、《预算法》等法律制度,以适应推广PPP项目需要,需要等待较长时间,目前不太现实。相对而言,PPP单独立法,可在较短时间内解决PPP项目的法律之诉约束问题。

    3.建立科学、具体、可行的公私合作项目的监管标准、技术规范,以此为核心,加强管理,保证私人企业和公共部门双方的投融资利益,适应新型城镇化建设需要,促进地方经济社会可持续发展。如公私合作项目的公共定价标准、财政补贴标准、 开发权益等利益配置,在公共部门与私人部门之间形成合理的利益分享机制,以吸引私人资本投资于基础设施等公共工程、同时,公共利益也得到维护。包括项目公司各方出资比例、服务价格管制及收费管理、政府财政补贴及其他财税优惠政策、特许商业开发、特许经营年限等。还有公私合作的风险识别、分摊技术标准,在公私合作项目几十年经营过程中,需对各类风险的识别、预警、处置,包括政府政策变动风险、价格波动风险、社会需求变动风险等,以实现风险共担,保障公私合作项目的正常运行,或者及时终止已无法正常实施的项目,维护公私双方利益。

    4.通过有效监管,建立对地方政府机关等公共机构的信用评价体系,促进地方政府投融资公私合作的互信守约机制,特别是需要提高政府机构公信力,增强对私人资本的吸引力,促进合作项目健康发展。建立对参加投融资公私合作项目的政府机关等公共机构进行信用评估、评级,完善已有的信用评价体系,向市场和社会公众公开政府信用状况,对恶意违约者进行处罚,保证合作项目实施。并将不讲信用的政府机构清除出公私合作市场。诚信和互信是公私合作的基础,也是监管的基础。



PPP模式在地方治理中的运行羁绊及瓶颈突破

李旭琴

龙岩市财政政策研究所


    困境突破

    (一)改进治理机制,均衡公私部门权力配置

    PPP模式离不开政府的推动,政府职能决定政府的行为,地方政府职能对地方政府公共事务合作治理能力产生重要的影响。在PPP模式中,地方政府要积极转变职能,发挥市场配置资源的基础性作用,按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则,建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。传统治理是政府对于社会的治理,是自上而下的权力运行,是一种社会之上的能力,具有强制性、单一性。现代治理以社会与政府合作为基本原则,是政府、市场和人民群众共同解决公共事务的能力,是多向度的权力运行,是一种社会之中的能力,以社会对于权力的服从、认同为前提。在治理手段上,要从传统的直接管理、行政命令、微观管理为主转向间接管理、服务社会、宏观管理转变,从全能型政府走向有限政府。大胆放权,将权力让渡给社会,积极鼓励、支持公民参与社会公共事务的治理。划分清楚双方的权利义务边界,杜绝太多模糊地带,规范公共事务合作行为,从公共利益的角度确定合作战略,在公平竞争的前提下科学评估备选合作伙伴,按照契约精神正确处理合作关系。创新公共事务合作制度,在准入制度、价格制度和投资制度上狠下功夫,保证公共基础设施的多元供给模式能够满足公共需求。兑现政府信用,在现有体制下,下级政府的信用要由上级政府来监管,保证公平、公正、公开、透明。优化合作机制,把公私治理主体整合成系统力量,坚持统筹兼顾的原则,建立顺畅的合作机制、利益机制、激励机制、沟通机制和监督机制。

    (二)强化治理约束,完善风险利益共担机制

    PPP模式以一种参与者多、关系复杂、回收期长的合作方式,要求严格的问责机制,这对于国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。在项目风险利益分配机制中应遵循风险与利益对称、互惠互利原则。一是清晰委托代理关系,建立风险分摊和共享机制。公共部门主要承担公共政策风险,私营部门主要承担建设运营风险,双方谈判共同分担剩余风险。PPP在项目选择和投资控制上,按照《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的精神,不能没有通过论证就采用PPP模式,明确PPP项目占一般公共预算的比例不超过10%,抑制地方盲目上马PPP的冲动,还款还要直接纳入预算。筛选PPP项目的前提条件是选择好符合公益性、准经营性的基础设施项目。在确定项目总投资之前,通过规划、设计、论证、招投标等程序,以竞争机制锁定的造价为基础,控制项目总投资。私人部门能够尽量通过先进的生产手段和高效的经营技术来降低风险。二是明确问责主体,完善利益分配和调节机制。政府部门在正确定位自身的利益需求的同时,还要满足私人部门合理利益诉求,理想状态是让私人资本盈利但不暴利,才能将追求公共产品或者公共服务的质量提升、成本降低作为首要目标。三是建立利益补偿和约束机制。在PPP合作中,创造条件满足治理合理、合法的正当利益,建立绩效评价机制,适时调整投资回报率,从而提升对社会资本的吸引力。同时,还要坚决打击非法和不合理的利益要求,解决定价机制这个“死结”。继续完善政府付费、用户付费和“用户付费+政府补贴”三种付费模式,在服务价位水平不到位的时候,政府应该承担起适度补贴的责任,打消社会资本的顾虑,保证投资的安全性,对回款的支付保障、财政预算列支管理方面、财政支付方式调整等方面建立配套措施。鼓励公众参与,让公众从项目规划到合同谈判一直参与项目监督,建立相应的问责机制保障民意表达。

    (三)培育契约精神,完善法律制度

    由于PPP是一种长期项目模式,其发展需要牢固的政策基础、长期的政治承诺以及稳定、可预测的法律和监管框架。基于我国PPP模式运行中缺乏顶层设计、制度建设落后的运行困境,培育和强化合同契约精神,建立健全法律法规体系显得迫在眉睫。PPP模式实质是一种公共服务供给模式和地方政府治理工具,其行为的法律关系主体涉及公共部门、私人部门、社会公众等,行使过程需要平衡和协调各利益主体之间的关系,需要解决的法律问题较为复杂,如“主体资格、准入制度、听证制度、监督和惩罚机制、投资者利益保护和补偿机制,退出责任制、争议解决和救济机制,促进权利和义务咨询机制、风险分担机制和其他的基本内容,如合同补充条款和条件。”我国要加快PPP特别立法,遵循“专门立法为主,单项立法为辅”的原则,形成完整的法律体系框架,促进公私合作行为有序发展。在专门立法方面,要建立一套全面性、统筹性的PPP模式的专门法,用来规制公共部门和私人部门的行为边界,配置相应权力,改变传统体制下公共部门向私人部门配置权力的格局。在立法过程中,可以以公共财政方面的法律法规为依据,制定PPP专项法规,因为PPP和公共财政的最终目标是一致的,都是为更好地实现公共产品和服务的供应。在辅助立法方面,在PPP项目运行中,可以与地方法规、公司法、行业法、招投标法等法律法规相补充。通过不断完善法律法规体系,创新政策工具,完善实施细则,构建PPP法律框架范围和良性运行机制。




PPP的风险演化及治理优化:兼PPP与PSP之辩

陈晓芳 福州大学经济与管理学院

程 宇 中共福建省委党校应急管理培训中心


    加强PPP风险治理的建议

     1.抓住风险管理重点

     PPP的基本特征是风险共担,这使得PPP项目的风险分配和管理极为重要。通常PPP模式的风险分配应经过风险集合、风险识别、制定风险分配标准和风险分配四个环节。

     风险分担是协调双方利益的重要因素,公平的风险分担机制是PPP项目获取成功的关键。公私双方应正视PPP项目中可能存在的各类风险,通过风险识别及合理分担,以期双方承担的风险与收益均衡。

     2.建立激励约束机制

     一方面,引入上级监管机制建立合理有效的激励约束机制,可推动公私合作博弈实现最优稳定均衡,从而实现公私合作机制在重大、重点项目建设中的推广,实现管理模式的创新与管理效率的提升。另一方面,地方政府在参与PPP项目时要把握好一个“度”,不能只为了融资而融资,而应把PPP作为优化管理的手段,同时做好对出资方的选择。

     3.设立区域性风险保障基金

     地方财政提供一定规模的资金,设立专门化、区域性的风险保障基金,将为PPP发展提供有力有效支持。一是投资者保障功能。如地方政府对合作公司未按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,导致投资者受损,可以要求该基金进行一定程度的赔偿;二是为合资公司的融资提供便利。合资公司项目投资规模大,全部投资资金完全由政府和社会投资者筹集不现实;同时由于项目特性以及缺乏增信措施,通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债接受度也有限;另外政府对其不承担偿债责任也决定了政府不会为其融资提供隐形或显现担保。可供的选择是通过风险保障基金提供担保,为其打通多种融资渠道,通过风险保障基金的撬动也将政府信用风险控制在一定范围内。




协商民主视角下的地方政府政务服务创新研究

周江平 罗依平

湘潭大学公共管理学院


    以协商民主发展为契机推进地方政府政务服务创新的策略

    (一)以推动协商模式转变为关键,创新政府政务服务模式

    传统的地方政府政务服务模式是按照职能部门分工和自上而下的组织结构来为公众提供公共服务,由于不同职能部门之间形成各自职能边界,使得在政府部门内部,政府各部门之间,政府部门与社会公众之间缺乏信息沟通与共享,信息的横向传输过程容易出现信息壁垒,形成了一个个相对封闭的信息孤岛,导致公众办事要经过很多的部门和环节,去不同位置的政府部门,花费大量的时间和精力。这种服务模式存在整体办事效率低下、规范性不足和服务内容、手段单一的特点,远远不能满足多元主体利益需求和服务型政府建设本质要求。因此地方政府需要不断推进政务服务创新,丰富政务服务内容和手段,改变传统服务模式单一、整体服务效率不高的特点,在政务服务主体和服务对象间架设起顺畅便捷的信息交流与沟通平台。协商民主为政府与公众平等交流提供了良好的平台,要不断丰富和完善协商民主实现形式,充分发挥协商民主模式在推进政府服务模式中的重要作用。首先要构建服务式协商模式,推动以社会公众需求为导向的政务服务模式建设。以社会公众需求为价值导向的服务模式既是服务型政府的本质要求,也是创新政务服务方式和内容的关键。因为政务服务的对象是社会公众,只有建立在以社会公众现实需求为导向下的服务模式才能不断满足公众日益多样化利益诉求。其次要完善参与式协商模式。公众只有真正参与到政务服务管理中来才能将自身利益诉求通过合法化的渠道输出,政府在推行政务信息公开、确定政务服务内容、方式和程序等过程中要主动邀请公众参与讨论与协商,实现政务服务模式由控制型向服务型转变。最后是要构建政府与社会合作治理式协商模式,推动政务服务多元主体协同供给。政府与社会合作治理,“是我国通过社会管理创新实现人民当家作主的基本实践模式,”是当前我国治理结构转型的必然要求。在现代社会多元化发展背景下,仅仅依靠单一政府组织提供庞大的政务服务是难以满足公众日益增长的公共服务需求,政府必须重视社会组织在反映民意、调节社会关系、化解社会矛盾中的重要作用,并通过与其协商、合作来改变政务服务供给结构,推动政务服务供给侧改革,构建政务服务多元主体协同供给网络格局,实现政务服务资源的优化配置。

    (二)以完善协商民主制度为保障,创新政府政务服务机制

    制度是调整人们日常生活的一种行为规范。制度对政治生活的塑造作用主要体现在三个方面:“一是决定谁能够参与某种政治活动的场所;二是塑造着各个政治行动者的政治策略;三是影响着行动者的目标确立和偏好形成。”协商民主在推动地方政府政府服务创新过程中不仅需将公共协商意识、公共精神与责任内化于政府与公众互动之中,还需要相关制度的引导和规范。社会主义协商民主从本质和功能上来说是国家治理的重要组成部分和具体体现,与政府政务服务创新密切相关。政府政务服务体制创新就是要充分整合政府政务信息资源,优化政府提供政务服务的程序,科学配置政府政务服务职能、实现政务服务主体的多元化,最终建立高效、公平、合理的政务服务体制。因此首先要推进协商民主程序制度化,带动政府政务服务程序规范化。程序的合法与规范是结果正义的前提,只有经过与公众协商而形成的政务服务程序才是民主的、科学的、合法的。必须明确政府在提供政务服务过程中协商内容、时间、主体和方式,建立和完善相关的协商结果反馈规则。其次要发挥协商民主制度化在整合社会个体利益中的作用,科学配置政府政务服务职能。政务服务职能是政府为了满足公众公共服务需要而开展的,科学的职能设置是提高政务服务效能的必要前提,传统政务服务职能设置存在碎片化、单一化等特征,未能充分发挥部门合力的作用。协商民主制度化可以最大限度的凝结社会共识,整合个体多元利益需求,发挥资源整体优势,改变过去碎片化的政务服务体制,逐步实行政务服务的大部制,建立合理的政务服务体制,最终在整体上提升政府的政务服务能力。最后要建立健全协商民主在实现政务服务创新中的运行和监督机制。政务服务创新是政府自身发展的现实需要,也是服务型政府建设的关键环节,更是国家治理现代化的重要内容。政府政务服务创新必然涉及要资源重新分配、职能部门增减与优化、人事变动与调整等方面,如果没有相应的制度监督机制,很容易偏离改革创新的初衷。协商民主是公共理性发展与凝结的重要体现,协商民主制度化可以减少政府政务服务创新过程中的不确定性因素,保障创新的顺利开展,推动政务服务朝着科学化、民主化进行。






政务服务创新促进区域融合发展的探索与实践研究

徐文渊

广东韶关学院党委办公室、校长办公室


    以政务服务创新促进区域融合发展的对策与建议

    (一)开展基础设施的互联互通

    在区域融合发展的进程中,加强基础设施的互联互通,尤其是针对历史遗留的“断头路”、“局域网”等一系列看似近在眼前,实则使用遥遥无期的民生设施,应该基于共享发展理念,充分运用科技构筑一体化发展平台,利用PPP融资建设模式,实施打通贯穿工程。充分利用原有资源条件,不仅需要的投资小,而且可产生十分可观的效益,彻底解决传统条件下形成的发展难题,更能够让群众受惠。同时,不同省域之间应该建立重大项目建设相互通报机制,争取达成共同投资、相互衔接、共享发展的格局。可喜的是,在中央的统筹下,近两年来各区域在融合发展中已经不再单打独斗,例如京津冀发展进程中,把基础设施建设与产业发展统筹考虑,形成了协同发展的良好局面;而泛珠三角地区也开展互联互通工程,贯通沿海铁路,共筑高速公路,打通断头路等,这些发展历程中的良好经验,值得相关地区借鉴。

    (二)进一步深化行政审批改革

    中央政府对因行政审批形成的“堰塞湖”是高度重视的,通过精减不必要的审批事项,取消非行政审批事项,下放行政审批权等多种方式推进此领域改革,通过近两年的行政审批改革,中央层面的改革可以说是大刀阔斧,非常得力。但审批权限下放到地方之后,地方政府的权力膨胀后发生变异的情况也时有发生,随时都可能陷入“一放就乱、一乱就收”的怪圈。而各省紧跟中央步伐推进行政审批改革工作,也产生了一定的成效,涌现出了一批可推广的经验,但从区域融合发展的角度来看,行政审批仍然是阻挡融合的“拦路虎”,因为各地标准各异,形式多样,由此产生了企业扩张发展遇阻、群众福利待遇不公等多方面难以解决的问题。应该以公共服务均等化、标准化为依归,进一步推进区域行政审批改革,形成区域行政审批超市,为错位发展、协同发展、共享发展奠定制度基础。要开展好这一工作,就必须充分认识行政审批对秩序的引导和重建功能,而不能一味地停留在控制与管理,划分“自留地”的层面去开展改革,否则,经过改革之后的行政审批仍然不适应改革开放的潮流,不适应区域融合发展的大趋势。

    (三)建立科技发展共享平台

    科技创新有一定的规律性,既需要投入,也需要时间,也需要团体的协作,尤其是在我国科技发展通过引进吸收,进入自主创新的新阶段时,创新更需要庞大的支持,因此,对于一些区域发展所需的科技创新,除了国家投资之外,相关区域应该合作建立集项目立项论证、全过程管理、成果转化与转让为一体的区域科技发展共享平台,以减少重复性的低水平投资,促进研究多元化,增强科技创新的效率,实现科技创新从“跟跑”向“并跑”、“领跑”转变,为区域经济社会进一步优质发展提供坚实的科技保障和支撑。当然,更广领域的科技合作平台也有利于学术信息的共享,以防范科研成果的抄袭,从而提升科研的效能。

    (四)建立利益分享和补偿机制

    区域融合发展的进程中,既是共享发展的过程,也是利益均衡的过程,尤其是在涉及水资源、大气环境等共用物的使用与治理时,只有建立利益分享和补偿机制,才可能实现可持续发展。反之,如果没有建立此方面的有效工作机制,那么,上游不顾下游,富不顾穷,最终失衡的局面必将上演。如果在区域融合发展中建立了利益分享和补偿机制,成效和影响都是十分显著的。例如,泛珠三角区域融合发展的过程中,广东作为区域核心,与广西、福建建立生态补偿机制的做法是值得借鉴的。2016年3月,广东省与福建省、广西自治区在财政部、环保部联合召开部分省份流域上下游横向生态补偿机制建设工作推进会上分别签署汀江-韩江流域、九洲江流域水环境补偿协议。根据协议,广东将拨付广西3亿元,作为2015-2017年九洲江流域水环境补偿资金,拨付福建2亿元作为2016-2017年汀江-韩江流域水环境补偿资金,中央也视考核情况给予一定的奖励金,这种融合发展中的区域合作,既保障了共同的“山青水绿天蓝”,也保障了共同发展、共享发展,赢得了社会的普遍赞誉。

    (五)建立区域互相监督机制

    随着我国发展的不断深入,我国各领域存在和涌现出的风险比以往更大,可以说社会整体已经进入了“风险社会”,有些风险造成的影响十分广泛,是跨区域的、系统性的,因此区域融合发展进程不仅仅是基于共同利益的相互合作,扩大共同利益,也需要基于风险的相互监督,维护共同利益。而这种监督在一定程度上应该是强制性的,因此,应该着重于加强公权力层面的相互监督,以减轻公权力滥用、变异等方面造成的不良影响。同时要共同培育公民社会,要加强社会层面的柔性监督,把公民对社会的监督转化保障区域融合可持续发展的动力。在增进监督的同时,应该建立问题协商解决机制,建立矛盾化解机制,以实现问题的彻底解决,促进区域融合和谐发展,健康发展。



论我国雾霾治理过程中政策工具的选择与优化

李红星

哈尔滨商业大学


    政策建议

    1.精简和优化管制型政策工具的使用

    针对前面分析的问题,我们认为部分环境治理问题仍需要管制型政策工具,如对于燃烧劣质煤以及违规排污的企业需加大监管及处罚力度。在燃煤的流通销售环节,加强市场准入监管,开展定时与不定时经营许可证的审查,并定期向社会公开审查结果。对于无照经营无固定场所销售劣质煤的经销单位一律取缔。使用不合格煤的企业、个人一经发现进行高额的行政处罚并予以通报,提高违法行为的机会成本,从而减少燃烧劣质煤污染环境的行为发生。

    2.健全市场型政策工具的使用

    对于企业废气排放的监管,借助产权制度改变原有的排污浓度限定,建立以废气排放总量为限度的排污许可证。根据环境自我恢复机制,确定区域内废气排放总量,根据企业生产性质、规模和年产量进行分配。许可证由政府无偿进行初次分配或者以一定的价格售出,并允许在市场上流通,再分配和自由交易。另外在秸秆焚烧治理以及黄标车淘汰中,可以采取补贴或者“以奖代补”的市场型政策工具。省去大量的监管成本,直接对农民进行补贴,使之接近于自行清理的成本费用。对于黄标车的补贴,以使用年限和车型设定标准,还可以鼓励公众在某一时间段内报废的黄标车设有额外的奖励政策,包括奖金或者购新车的优惠条件等。

    3.强化信息型政策工具的使用

    尽快建立专门的重点排污单位环境信息官方公开平台,各个企业自主公开登录。定期公布企业月排污总量、排放口数量、污染物处理、排放浓度以及超标情况等信息,同时设置公众留言区,企业要有专工作人员对公众的疑问进行答复。此外,进行落实和完善与雾霾治理相关的听证制度。地区经济发展中事关大气环保问题的建设项目,建立完善的社会风险评估听证程序,包括有关听证代表的选择、听证的运行机制、质辩程序以及听证后回应机制等各个方面的政策内容。

    4.丰富自愿型政策工具 进一步完善公众举报制度

    使公众明晰环境污染举报时应提供的信息和证明性材料,相关部门及时进行到场处理并反馈回复。对于管辖范围之外的事件明确告知举报者正确的处理途径。并借助新型网络工具,畅通公众监督渠道。依据环境资源公共信托理论设立行政公益诉讼制度,使每一位社会公众均有权参与到雾霾治理中。鼓励公众个人、团体组织、各个单位等作为“公益代表人”起诉有环境污染者。同时健全环境公益诉讼受案范围、原告资格、起诉条件、救济手段、司法成本以及费用承担等各个方面的规定,有效监督高污染企业的环保行为以及行政机关的环境执法行为。





我国城市蔓延机理分析与治理对策

孙平

湖北省民政厅


    城市蔓延治理对策

    (一)深化土地制度改革,统筹城乡土地开发

    土地是城市发展的基本条件和载体,土地制度在我国城市发展中起着主导作用。治理城市蔓延,首先要从土地制度改革着手。要从严规范新增建设用地的审批,科学合理地规划用地范围和数量。构建城乡统一的土地市场,在国家宏观调控下充分发挥市场在土地资源配置中的作用,消除农地向城市用地转化的巨大压力,并辅之以适当的土地税收和补偿制度,避免基于利益驱动的土地开发热潮。出台旧城区、旧街道、旧厂房改造的优惠政策,着力提升原有建设用地效益,为城镇化提供用地空间。推进城乡建设用地增减挂钩,在保证基本农田不减少的情况下,村庄整理增加用地面积获批准后可以转换为城镇用地指标。另外,加强对农业转移人口土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”的保护,鼓励农民依法自愿有偿退出。

    (二)转变建设发展方式,推进土地集约利用

    适应经济发展新常态,将经济增长方式转变与土地集约利用有机结合,加快城市经济增长由“粗放型”向“集约型”转变的步伐。借鉴“精明增长”理念,实施城市紧凑式与填充式开发模式,严格控制建设用地供给速度与数量。加大城市旧区和棚户区更新与改造力度,充分挖掘城市内部闲置土地潜力,提高现存土地集约利用水平。妥善解决好郊区地带居住区大规模开发所造成的配套设施不完善、用地功能单一、占用耕地严重等系列问题,坚决遏制居住区低容积率、低建筑密度的趋势。加强城市边缘居住区开发规模的控制,使之融入到城市循序渐进的发展进程中,避免城市郊区用地规模盲目扩张以及大肆侵占耕地、林地、水域等现象。提高城市土地混合利用程度,降低由于职住空间不相匹配造成的时空出行成本,满足城市居民就近就业的诉求。

    (三)加强城市规划工作,实现城市合理布局

    科学编制城市规划,加强规划的实施与管理,完善规划的协调机制,保证规划的权威性,为城市建设管理提供规范和指导。探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的新思路,提出可复制、可推广的“多规合一”方式方法,形成一个市县一本规划、一张蓝图,从源头上防止城市无序扩张。通过划定城市增长边界提升城市扩张成本,从而减少相关各方对建设用地增量的诉求。针对城市无序扩展对城市边缘区生态环境破坏严重的问题,综合考虑经济发展水平、区域生态环境以及自然资源状况,参照城市建设用地与城市非建设用地的适宜关系,选择合理的地形地带作为城市相当一段时间内的增长边界,形成保障城市发展的长效机制。注意发挥行政区划综合性、政策性、约束性强的特点,做好城市内部市轄区和街道办事处设置规划,以此作为限制城市无序扩张的制度性约束。

    (四)实施经济调控策略,促进城市理性发展

    城镇化进程中出现的城市蔓延带来的危害巨大,特别是环境等方面的损失往往不可弥补。之所以出现城市任意扩张现象,关键是城市蔓延成本被低估,或者说,开发商和个人只承担较少成本,却带给社会带来巨大损害。这种矛盾无法依靠市场自身调节作用予以解决,需要政府通过征税等强制手段来矫正经济行为主体的私人成本。提升土地税,即对城市边缘土地利用增加税收,提高土地利用成本,从而缓解城市低密度扩张,使城市发展向紧凑型模式转变;提升燃油税,即提高郊区居民的通勤成本,抑制居民向郊区迁移的倾向,遏制城市过度扩张;提升环境税,即对郊区边远厂矿企业排污增加税收,提高污染环境的成本,避免其随意向郊区迁移。此外,还可以通过提高郊区水、电、气及其他服务的税费标准,增加城市低密度扩张成本,以达到实现城市集约发展的目的。

    (五)深化住房制度改革,避免城市无序扩张

    住房制度是基本民生保障,是国家指导城乡开发建设的重要规范。城市蔓延的重要表现形式,就是住房开发建设向城郊不断扩展。加强住房制度改革,对于控制城市无序扩张有着重要意义。要坚持以满足新市民住房需求为主要出发点,以建立“购租并举”的住房制度为主要方向,稳步推进住房商品化、社会化,加快住房建设步伐,不断满足城镇居民日益增长的住房需求。基于早已停止住房实物分配,要进一步完善住房分配货币化,建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。将住房开发与土地集约利用相结合,保证住房空间布局合理,避免或者减少低层房屋建筑。加强老城区改造建设,落实好相关拆迁补助资金、居民安置保障等政策,确保中心城区在聚集人口、繁荣市场方面发挥应有的作用。强化郊区住房建设调控,通过科学编制规划和实施财税政策等措施,实现住房建设由城区向郊外紧凑连片推进。

    (六)稳妥开展市镇设置,提供人口载体支撑

    我国城市数量不足、功能不够完善,是城市恶性膨胀的又一原因。据有关统计,我国大陆人口13.7亿,有653个城市;日本人口1.1亿,却有787个城市;美国人口3.2亿,有约10000万个城市。比较下来,我国城市数量明显不够。城市数量少,大量农村转移人口迁移到为数不多的城市,必然导致城市交通拥挤、住房紧张、保障不力、环境污染等“城市病”爆发,从而推动城市无序扩张。为此,应该积极稳妥开展市镇设置,为新增城市转移人口提供有效载体。一是优化大中城市功能结构与分区。顺应城市发展需要,及时做好市轄区和街道办事处设置工作,充分发挥大中城市聚集人口的作用。二是积极推进中小城市设置。创新设市模式,将区位条件好、发展潜力大、综合实力强的县改设县级市,同时,探索实施经济发达中心镇和经济开发热点地区等直接设市模式。三是做好建制镇及社区设置。结合农村产业结构调整和农业现代化建设,积极开展撤乡设镇,实现城乡一体及协调发展。根据公共服务均等化要求,大力开展建制村改社区居委会工作。此外,在发挥中心城市辐射带动作用的基础上,强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能,不断增强中小城市的吸引力,为广大农民就近转移、低成本转移创造条件。




我国省级环保厅局权力清单的权力项数量比较分析

向俊杰

桂林理工大学人文社会科学学院


    规范环保权力清单的路径

    1.树立正确的价值观

    政府部门及其公务人员要树立正确的价值观念,一方面,要改变无限权力观,树立有限权力观。有限权力观与“将权力关进制度的笼子”的精神一致,树立有限的权力观,有利于相关政府部门及其公务人员接受权力清单,有利于相关公务人员重视并采取公正的态度制定省级环保厅(局)的权力清单,而不会遗漏某些权力项类型,也不会遗漏某些具体的权力项,并且会在制定权力清单的过程中尽可能细化权力清单。

    另一方面,要转变自利、懒政的工作观,树立勤政为公的工作观。制定权力清单是一项十分复杂的工作,需要相关工作人员树立无私奉公的精神、严谨的态度、积极进取的作风。只有树立无私奉公的精神,环保权力清单的制定才会不偏不倚,不会过度强化部门利益的权力项,不会刻意减少某些权力项;只有树立严谨的态度,才不会“遗漏”那些“无利”的权力项,造成环保部门权力项相对过少的现象;只有树立积极进取的作风,才能在有限的时间内科学制定并公布环保部门的权力清单。

    树立有限权力观和勤政为公的工作观,就是要树立绿色发展观。在省级环保部门,树立有限权力观,就是要通过制定权力清单,来规范政府部门的环保权力,将环境保护与政治、经济、社会、文化等方面的发展协调起来;树立勤政为公的工作观,就是要让环保部门通过权力清单的制定,向社会释放积极作为、绿色发展的信号,以推动地方的发展。

    2.重塑博弈格局

    作为一个立法过程,不可避免地存在着相关社会主体的博弈。只不过在环保权力清单制定这一准立法过程中,只有中央政府、地方政府、政府部门和企业这四个主体的参与到这个过程中来,进而造成了一些省级环保厅(局)权力清单制定过程中积极、公正的力量不足,使得制定结果出现了一系列偏差,为此,就应该重塑省级环保权力清单制定过程中的博弈格局:

    第一,应该推动公民参与到省级环保权力清单的制定中来。从宏观角度而言,公民是国家的主人,是国家权力的所有者,省级环保权力清单的制定应该以为公民服务为宗旨,其应该包括哪些内容理应得到公民的认可与支持。从微观角度而言,公众参与可以克服权力清单编制中的“行政专断”倾向、可以保证权力清单的科学性和可接受性、是保证权力清单接受社会监督的一种最重要的方式。而且,在我国公民意识和公民组织已有很大发展、信息技术已经普及、相关法律法规已经配套的情况下,让公民参与到省级环保厅(局)权力清单的制定中来已经具备了现实可能性。更为重要的是,公民参与到省级环保厅(局)权力清单的制定中来,能够改变现有权力清单制定的异质性因素,改变现有格局,使得权力清单朝着正确的轨道前进。

    第二,应该让人大参与到省级环保权力清单的制定中来。省级环保厅(局)的权力清单不是简单地将原有环保方面的法律法规进行收集和汇总,而是要在收集和汇总的基础上进行“减权、制权、晒权”,并在实践中作为行政机关行为的标准、作为解决政府与公民冲突的法律标准,因而它是行政机关一种创制法律法规的行为。理论上而言,行政机关的法律法规不能与人大制定的法律相抵触,但事实上相关文件又要求其在现有法律法规的基础上“减权”、“制权”,因此权力清单的制定只有让人大参与进来,得到人大的认可以后,才具有现实的合法性。而在客观上,作为监督政府及其部门的力量,人大的参与也能够改变省级环保权力清单制定中的博弈格局。

    第三,应该规范地方政府、政府部门及企业等主体的博弈行为。政府及企业等主体的博弈是民主社会中立法过程的应有之义。博弈过程中,各主体不可避免地从自身的立场来作出竞争性行为,但竞争不应该是没有底线的,而应该在法律法规,在政府目标、立法目标的约束之下进行博弈。为此就应该制定明确的规范,确保政府及企业的博弈行为在政府目标、权力清单制定目标许可的范围内进行博弈,同时对超出范围的行为进行惩罚和纠偏,让他们的博弈行为不至于对环保厅(局)的权力项进行不合理地删减。

    3.对欠发达地区实行环保补贴

    一些地区之所以放松对环境的管制,减少省级环保厅(局)的权力项,是因为该地区的发展资源有限,而寄希望于放松环境管制以加快当地的发展,因此在一定程度上说,欠发达地区省级环保厅(局)权力项的减少是为了当地的发展。但是环境保护又具有明显的外部性,部分地区环境的破坏会对整体的环境产生负面的影响,部分地区环境的保护又会对整体的环境产生积极的影响。为了让欠发达地区加强环境保护,强化省级环保厅(局)的权力项,就应该对欠发达地区实行环保补贴。

    对欠发达地区实行环保补贴,有助于缓解欠发达地区发展中的资源与环境困境,同时也有助于解决欠发达地区发展与环保的悖论,提高欠发达地区公民的生活水平,进而使其产生对于高质量环境的需求,进而产生增加环保厅(局)权力项数量的需求。




住房能力公平与结果公平:价值观溯源及政策实践

周丽婷

华南师范大学城市文化学院


    住房结果公平价值观溯源与政策执行体制

    (一)住房结果公平价值观溯源

    社会学大师罗伯特·默顿(Robert K. Merton)指出,关注结果在社会学看来并不奇怪,因社会学家都知道这是社会学中功能分析的主要特征。尽管极力反对这种分析模式的社会学家也不在少数,但毕竟与一般政策相关的研究,在涉及到社会问题的说明时,必须关注可能的行动过程对于各种各样的社会单位(例如各种群体、阶层、种族),以及对更加复杂的社会系统所产生的各种功能性和反功能性的结果,即使对于这些不同结果的评估、选择和综合还缺乏科学的筹划,这也是必需的。政府管理者所做的大部分工作都关注结果:采取的实际行动和结构的结果、以及从政策提出到执行的预期结果。在政府机构及其成员之间滋生和存在的所谓冲突,就表现出在关注不同结果时,影响人们作出选择的利益、价值和意识形态的不同。

    就政策取向研究而言,利益和价值冲突主要集中于在研究过程中,对于不同的社会系统、阶层和群体而言,应关注哪些方面的结果?当一项公共政策出台时,社会学家面对的永恒问题是:阐明并提出分析“那些与人类直接相关的结果”的某种方法,这一研究早已成为所谓的功能与结构分析的议题。在任何既定情况里,一项政策可能有正反两种功能后果,从而产生一个困难但重要的问题,亦即设立评估诸种后果之公平准则。显性与隐性功能的划分,是为了避免社会行为的主观动机与其客观效果相混淆。显性功能是有助于政策体系之适应或顺应的客观后果,这种后果为此体系之参与者所预期并认可;隐性功能与显性功能相对应,其后果既非预期亦未被认可。功能分析中的每一个项目,都需要持续不断的理论澄清以及累积的经验研究,功能论如果能摆脱传统的某些不恰当的假定(这类假定使功能论沦为一种替现存行为方式合理化辩护的学说),功能分析社会学就能成为一种有系统的、而且与经验研究相关的分析模式。

    如果这种方法的逻辑以更一般的术语来陈述,那么下列相互关联的一系列步骤就变得十分明显:第一,明确有机体的某些功能需求。如果有机体要生存或者相当有效地运行,就必须满足这些需求。第二,要有对安排(结构和过程)具体而详细的描述。在正常情况下,需求就是通过这种安排得到满足。第三,如果某种满足这些需求的典型机制被损害或者被发现不能正常运转,观察者就应该能很快找出实现这种必要功能的补偿性机制。最后,隐含在前面所有这些步骤中的是,要有对功能需求特有的结构的详细说明,以及对实现功能的安排的详细说明。一个有条理的、组织合理的社会结构,涉及到明确定义的活动模式;在此模式中,理想地说,每一行动系列都与这一组织的目标在功能上相关。综合来看,功能分析专注于阐明社会现象对不同结构背景的结果;结构分析则是要寻找社会现象来自结构背景的决定因素。默顿研究范式的结构方面,描述了可供选择的行动的可能性机制,这类行动因每种结构以及处于结构中的各个位置而有一定局限范围和差异;其功能方面关注的是这样的机制,通过此机制每种可供选择的行动的可能性产生了对整个结构或其中任何部分有显著影响的制度性结果。

    20世纪40年代,拉斯韦尔(Harold Lasswell)预见性地提出尽管是尚未成熟的“政策科学”,它主要是指以公共和私人政策为取向的社会研究。拉斯韦尔承认,几乎所有的科学领域都可以用于有关政策制定的调查研究,但是他关心的是社会科学领域。自从他的开拓性观点提出后,人们才越来越多地认识到社会科学对促进政策制定与执行的独特贡献。其中,社会学观点首先考虑的是,我们所研究的是由制度性力量所导致的潜在社会问题,而不仅是显在社会问题。这种潜在的社会问题成为个人或集体行动非预期结果的基本模式的一个重要特例。每一种价值的总体目标——无论是高速经济发展、迅速的技术进步、自治的社区,还是一切事物自身的充分表达,都具有积累性后果,这些后果如果不是与最初的价值相冲突,那就是对它有所削弱。事实上,技术评估关注的就是实际的或所设计的技术成果所产生的前所未知或尚未考虑到的社会、经济及其他与人类密切相关的后果。可以说,默顿强调的关注结果的制度思想,为科学界提供了一个由价值观、规则、信念等所组成的综合体,主要包括:一是科学制度价值或规范;二是科学制度的运行机制,前者是科学界必须遵循的总体规则。

    (二)政策执行体制与住房结果公平的实现

    自2010年伊始,我国公共住房政策导向发生了重大转变,从长久以来关注机会公平与资源分配效率,转为更加重视结果公平。2011年10月27日全国人大常委会专题询问现场,众多常委指出:“2008年以来,尽管国务院和有关部门下发了29个关于住房保障方面的政策文件,但没有一个文件系统地阐明解决我国城镇居民住房问题的整体思路是什么,零敲碎打的东西多,缺乏一个顶层设计,让市场和社会都深感迷茫”。由此看来,在住房“保障轨”与“市场轨”双轨统筹框架下,尽管政府机构在公共住房供应系统中已产生较为明确的角色定位,但在社会整体认知方面,依然处于持续探索阶段。所以,当前住房改革遭遇的发展瓶颈是:如何使我们选择的侧重住房结果公平的、与欧洲社会住房体制相似的公共住房体系更具执行力与可持续性。

    长期以来,我们一直沿用中国特色的社会主义市场经济体制,美中不足在于市场调节不够、二次分配不公、社会经济活动机会匮乏。结合多方面因素看来,目前采用注重机会公平的美国自由市场模式需要的条件我们尚未准备充分,加之几千年的文化传统和当下的国情、公众态势决定了我们的经济体制必然综合社会主义的制度特征与市场经济的一般特性,即“让一部分人靠诚实劳动先富裕起来,然后先富带动后富、最终实现共同富裕”。所以我国在今后相当长的一段时期内,选择重视结果公平的欧洲社会市场模式更具科学性与合用性。相关因素还涉及到两方面内容:其一,现阶段我国的市场经济体制在创造机会公平方面的功能还十分薄弱,因而不太适合选用美国那种主要通过完善并刺激市场,配以某些政策性经济手段来达到社会公平的模式。更加需要政府充分发挥看不见的手的功能,采取强有力的宏观调控政策与措施,通过积极干预实现恰当的住房结果公平。其二,政府主导实现社会公平的方式,可能导致成本即市场效率的流失,这也正是欧洲社会模式的主要弊端。但是,效率缺损情况不仅受制于公众对社会公平的认知,还受到本国市场经济发展程度的影响。现阶段我国施行相宜的偏重结果公平的公共住房政策,因市场配置资源的效率相对不高,所以在这方面付出的成本代价相应较低,但能综合提高社会公平的整体效应。



行政吸纳村庄的逻辑

——基于S市农村的案例研究

刘 锐

四川大学公共管理学院


    行政吸纳村庄的内涵

    我们调查的利益密集型村庄,乡村组织结盟谋利带来的合法化危机,村民抗争带来的村庄泛政治化问题,均不同程度的存在。S市农村则是基层社会稳定,村庄呈现“无政治”特征,这不可不说是个治理奇迹,却不符合“善治”的基本内涵。我们有必要从政治结构、社会变迁的角度,去理解S市乡村治理的绩效及背后的政治问题。

    一般认为,中西部农村的治理转型始于税费改革,转型的载体是改资源汲取为资源输入、转型的目标是改权威式治理为合作式治理。相较而言,S市自改革开放以来经济飞速发展,地方政府有强财力向农村输入资源,由此引发乡村治理转型的时间提前不少。贺雪峰依据资源来源的差异,将我国利益密集型村庄分为两类,第一类是征地拆迁带来的外生型利益密集,第二类是经济发展带来的内生型利益密集。其实,政府资源输入同样带来村庄利益密集,以竞争方式获得上级项目、成都的村级专项资金体系、S市的常态化村级资源供给,都属于我们说的利益密集型农村。

    从村级治理角度考察资源输入,我们发现村级组织并非被动接受资源,它会凭借既有的权力结构来运作资源。村级组织的行政化及“控制的自治”,主要包括两层意思,一是国家政权建设下的村庄能动性弱,二是乡政村治模式下的村庄能动性弱,它们类似于古德诺说的政治与行政关系,即前者承担着“国家意志的表达功能”,后者承担着“国家意志的执行功能”。国家试图通过资源下乡来整合社会提升自身合法性,如果地方政府适应能力差没有建立与之相适应的治理制度,资源输入对村级治理的冲击就将迫使其创新治理策略,各利益主体的博弈就易引发治理问题危及政府权威;反之,若治理制度已经渐趋稳定,基层治理有序且村庄稳定,治理技术就显得不太重要,利益主体就会遵循制度行动。S市地方政府在长期资源输入过程中,探索出一套较成熟的乡村治理制度,它促进了村庄社会稳定保证了基层治理有效,较之其他利益密集型村庄的治理绩效要高得多。现在我们要问的是,S市基层的行政吸纳村庄制度,是确实值得推广还是只具有类似策略意义。

    康晓光认为,政治整合方式有两种,分别是政治民主化和政治行政化。中国大陆的“行政吸纳政治”奥秘是,通过精心设计的制度满足精英需求,从而换取他们对统治秩序的认可。康晓光忽略了一点,精英被整合不仅需要制度保障,普通民众认可和支持同样重要。毕竟,经过市场侵袭和物质利益的分化,民众已不是民主政治的被动接受者,他们不仅有现实诉求还有参政诉求。社会诉求的复杂化推动着乡村治理体制转型,回应型政治与民主合作体制本应该协调推进。但S市基层的“行政民主”目标却是要吸纳村庄整体,这与金耀基认为的,行政民主只能实现精英间的整合,精英与大众整合则要靠民主政治,有本质的不同。强世功质疑说,“如果说“政治”被“行政”所吸纳,这个“行政”又由谁来统领呢”。换言之,离开政治性本身去谈政治稳定,看到的不过是没有灵魂的僵尸,是表面稳定背后不的稳定。本研究之所以用“行政吸纳村庄”而非“行政整合村庄”,就是考虑到“吸纳”本身所指向的功能替代与社会控制,与“整合”所表征的国家政权建设及基层政治正当性,有根本性差异。

    相较于康晓光对“行政吸纳社会”的中性化分析,本研究更注重“行政吸纳村庄”的负面效应。我们以为,政府利用村级组织的能动性确实强化了对村庄意向的反应力,却因村级组织缺乏公共权威导致村民自治沦为行政民主,行政民主隐匿掉政治正当性问题,将之转化为绩效合法性问题。例如,乡镇试图通过资源输入与行政监管,扩大村级组织治权增强其治责,村级组织就会保证村务信息透明化、以民主协商的方式解决大小型村务、吸纳精英进入体制以使组织结构扁平化,通过事本主义运作来回应村庄各类诉求。它有效避免了村民自治实践异化为村委会自治的风险,消体制-非体制精英争权带来的村庄失序问题。问题是,如果仅有行政灭了吸纳没有政治整合,不仅易使体制内部出现派性政治斗争,而且易使精英政治与民众政治相分离。因此,政府就垄断村庄政治发生的诸项资源,利用资源分配权主导村级治理方向,利用人事控制权贯彻自己的行政决策,使得村民自治中的民主政治丧失了内涵,村级组织成为贯彻上级意志的行政机构。而从精英理性的角度看,既然利益诉求无需斗争就能实现,自己就没有必要再去争取政治权利,村级治理的行政民主原则就值得遵守。由此,村级组织规模不断膨胀、物质性资源的利用越发低效和浪费,村级组织成为一级去政治性的组织。

    村级组织与精英合作,只能保证脆弱的政治稳定。若村级组织与村庄社会相脱节,村民利益诉求不被有效满足,村庄就有可能爆发集体行动。因此,行政吸纳对象就不止村组织,而且包括所有村庄集体成员。市场化改革带来农村职业分化,农民的诉求变得多元且混沌。我们将村民诉求分为两类,一类是具体的现世的物质利益,一类是一般化政治参与诉求。如果说集体化时期的“行政下乡”是为反映国家意志、实行有效的政治沟通和民众动员,新时期的“行政吸纳村庄”则是为建立咨询性体制、充分吸纳民众意见尽量满足民众诉求。具体表现为,为了使村级组织向下获得信息并及时反馈呼应,乡镇政府不仅制定考核细则并以行政力量推动实施,而且通过坐班制汇聚群众意见、通过群众联系制度解决村民诉求,由此带来群众对村级组织的高满意度,及对村两委换届选举的低度参与兴趣。

    问题是,村民的诉求并无客观标准。对于那些非公共性诉求、模糊性诉求甚至无理型诉求,村级组织以“回应型行政”方式去应对,不仅难以化解矛盾还会破坏村庄公正。于是乎,治理组织能在民主协商无效后选择妥协,以过密化资源供给来满足非正当利益诉求。毕竟,通过“行政吸纳”来促成村庄整体的“无政治”,以避免国家权力不被架空才是其政治目标。





法理与公共政策议题下中国城市管理的行动逻辑

任晓林 陈芹芹

延安大学公共管理学院


    我国城市管理的行动逻辑重新求证

    (一)以构建城市管理法律体系为核心,形成城市管理新的逻辑起点

    制定并且完善城市法律,是我国解决一切城市问题的逻辑起点。在法律管理的刚性约束下,第一,明确城市管理法律规范的制定主体、行为主体。第二,城市管理是城市法律的实践基地,经营之地,不能让位于政治权力和经济利益集团的绑架。城市根脉的延续就在于城市的稳定与传统的固化,城市精神才能彰显。否则,政治更替与经济衰败打击的主要对象就是在城市的形制,冲击的是城市品质。第三,城市管理法规在国家层面与地方层面必须保持一致性和连贯性。第四,用完善的法律法规体系规划城市,而不是为制定城市规划而修改法律规范。第五,在法律与制度框架下,城市权力从大到小的逻辑应该依次是:城市管理法律规范的权力;城市标准的约束力;行政决策权力与执行力等。

    (二)构建以省会城市为主体的独立的城市政府,经营和管理城市

    建立城市政府,实现城市功能定位的专业化、标准化和有序化,专门经营与管理城市,形成多元特色的中心城市地位。一个基本的逻辑思路是把现有市政府的非城市功能一律交由地方政府管理,包括农业、工业等方面的发展问题。把依赖城市发展的开发区、新区、高新技术区、自贸区等单一功能归并,交由城市政府管理,形成“城市政府+城市管理+试验区”管理模式。同时,把工业化时期的多种高能耗、高污染、劳动密集型产业迁移出中心城市,使城市产业更多地依靠信息技术,实现数字经济在城市的集聚效应。

    城市政府功能做为府际关系的一个方面也有必要确立。未来公共行政的过程中,形成两种新的模式:一是“中央政府——省政府——县政府——乡镇政府”四级模式;一是“中央政府——省级城市政府——市级城市政府”三级模式。这里,省级政府与省级城市政府各自独立,分别对中央政府负责,不存在职能交叉。同时,省级城市政府的存在也有利于城市化的推动和城市集群的形成,有利于城市特色功能、核心功能形成。

    (三)确立和提升城市政府在城市管理中制定公共政策的能力,完善以城市政府为主体的城市治理体系

    城市公共政策在内涵上应该体现如下几个方面特征,才能符合城市发展规律。

    一是公共政策的倾向性与有效性。 二是确保城市治理的的公共政策必须在持续性、稳定性方面有所突破,防止朝令夕改和随着官员更替而导致的成是公共政策的个人主义风气盛行。三是建立城市公共政策的可检测体系,在考核、评估中明析约束指标。

    (四)努力建设和造就城市政府的专业化管理队伍,在“政治与行政”、“经济与行政”间形成“城市与生活”间的核心思维,实现城市管理精细化

    无论法律逻辑还是公共政策逻辑,最终的实现者必须是一支专业化的城市管理者队伍,从宏观到微观,从决策到执行都能体现出城市治理的专业化、专家化色彩。政治治理是政治家的责任,国家管理要依赖法学家的智慧,城市必须由懂得城市运行规律的专业人士管理。

    城市管理的法律规范与公共政策更多应该体现在“城市与生活”的关系方面,而其中的禁制性规定应在约束城市政治化、经济化倾向方面有所作为。城市管理不是简单的政治管理、简单的经济管理。要摒弃城市“政治中心论”,摒弃把不同城市看作不同层级政治中心的倾向、看作多个中心聚集高地的倾向。泛化政治行为到城市的每一个角落必然导致城市的“为政治而城”,城市“形象工程”、“政绩工程”,城市不当的政治定位都是如此,且必须加以克服,形成城市新思维。专业化的城市管理队伍懂得城市公民的重要性。这是一群在生产生活方式方面具有优越感的人的集合,整体素质、思维有自我标准。城市管理就是要利用城市政府的作用充分调动城市公民参与城市治理的积极性和有效性。“朝阳区群众”的行动仅是一个方面,更多的是要在城市决策、执行等方面解决他们参与的问题,把偶尔的“民意代表”“听证”转变为城市公民普遍的主动的城市管理行动。

    城市管理必须寻求精细可操作的政策手段,在尊重利益选择自由的前提下,以利益分化的手段,以公共服务的资源最大供给为杠杆,破除城市中心主义,控制和寻求城市规模的稳定,最终实现城市质量提升。

    城市管理的“政”重在服务机制的建立,并且不能为追求经济目标而“城”。城市运行是指与维持城市正常运作相关的各项事宜,包括城市公共设施及其所承载服务的管理。城市政府的管理就是规范和服务这个体系的运转,使得城市向绿色城市转型,由规模城市向内涵城市转型,由数量城市向质量城市转型,由细分碎片化管理向复合集成化管理转变,由运动式管理向制度化管理转变,由问题式管理向预防式管理转变,由重规划建设向重规划建设运行一体化转化。城市发展要杜绝城市唯 GDP 增长、唯规模扩张、唯数量增长等错误理念的诱导,充分发挥正确理念对带动城市发展的能动作用。总而言之,我国城市应当使得其城市管理理念符合时代发展潮流并引导社会发展方向。




现代农业创业中的人力资本要素影响研究

——基于中国私营企业调查的实证检验

危旭芳

中共广东省委党校中国特色社会主义研究所


    结论与政策建议

    (1)进一步消除市场化进程中制约民间资本进入现代农业领域的体制机制障碍

    现阶段,我国正处于传统农业向现代农业转型的关键时期。作为世界上最大发展中国家和农业人口大国,改造传统农业、推进农业现代化是未来农业发展的根本方向。党和国家高层也历来高度重视农业现代化建设,尤其是党的十六大以来,出台了一系列推动农业现代化的方针政策,这可以从2004年到2013年,连续十个中央一号文件聚焦三农问题,且从2006年始,每个中央一号文件都以不同篇幅涉及发展现代农业的重要性中窥见一斑。但在现实中,具有安全、优质、高效、规模化、可持续等特征的现代农业的发展并不尽如人意,农业农村污染严重,经营主体的积极性并未被充分调动起来。另一方面,如何激发民间资本活力,鼓励、引导和促进民间投资健康发展也是理论界和政策界关注的焦点之一。虽然早在2005年,国务院就制定了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发〔2005〕3号)(简称旧36条),并于2010年5月和2012年6月先后出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(简称新36条)及其实施细则,支持民间资本进入高利润行政垄断行业和新兴行业,但实际情况却并不理想。。我们认为,没有农业现代化,就没有中国现代化。虽然中国农民的创业发展史源远流长,既有从纯粹农民转型而来的晋商徽商之辉煌,更有延续数百年的山东农民闯关东之壮举,但是相对于城市创业者而言,农民相对收入水平低,资本积累能力较弱,创业启动资源特别是金融资本较少,金融支持渠道较窄是不争的事实,因此,积极鼓励和引导民间资本进入现代农业领域尤为重要。而在现阶段市场化深化过程中,除了进一步推进行政审批制度改革、支持民间资本进入高利润行政垄断行业之外,还应该从战略高度和全局角度出发,积极鼓励和引导民间资本投向现代农业领域,并进一步消除市场化进程中制约现代农业发展的体制机制障碍。如不断丰富和完善强农惠农富农政策体系;颁布实施农村土地承包法、物权法,完善农地产权权能,促进土地有序有效流转;在稳定农村基本经营制度基础上,全面推进相关制度创新,推进集体林权制度改革,拓宽家庭承包经营范围;推进农业组织形式和经营方式创新,探索农民新型合作组织,发展多形式适度规模经营;探索建立现代农业资源环境保护制度和生态补偿机制,包括水域、森林、湿地等自然资源和农业种质资源的激励保护措施等。

    (2)积极鼓励支持具有高学历水平的企业家进入现代农业领域创业

    我国已进入深度工业化时期,改革开放以来,我国工业服务业发展很快,成效显著,但相对而言,农业发展滞后,并长期处于弱势地位。能否有效转移农村剩余劳动力,能否发展高产、优质、高效、可持续的现代农业将是关系未来中国特色社会主义道路能否顺利实现的重要环节。而发展现代农业,关键在人才。与传统农业不同,现代农业属于资本、技术、人才密集型产业,农业现代化水平的高低与物质技术装备和从业人员素质的高低成正比。伴随现代产业部门之间的升级融合趋势,现代农业的功能将由单一向多元拓展与深化,与其他产业间的分工边界也日趋模糊化,并催生出新的分工链条和业态。如农业与旅游业融合形成旅游农业、创意农业、文化农业;农业与航空、生物技术渗透形成航空育种农业、无土农业;农业与信息技术等高新技术产业协同发展形成精准农业、信息农业、模拟农业;农业与金融保险业互补形成新型土地价格保险、指数保险农业等。因此,摆脱对传统农业劳动密集、效益低下、知识技术含量低的刻板印象,依托现代科技改造农业、采用现代物质条件装备农业、依靠现代产业体系提升农业、借鉴现代发展理念引领农业、培养新型农民助推农业意义深远。有鉴于此,鼓励支持高素质高学历人才进入现代农业领域创业是不断增强现代农业发展活力的重要途径。特别是在未来实现中国特色农业现代化道路中,现代农业功能及其内涵将不断丰富和拓展,农业现代化和新型城镇化将融合推进,这都离不开高素质创业者和民间资本的积极投入和深度参与,也对现代农业领域创业者和经营者提出了更高要求。因此,在未来推进农业现代化过程中,应着重从二方面入手,提高现代农业领域创业成功率:一是对有农业(村)经历但教育水平不高的创业者进行教育培训,提高他们的相关技能和人力资本水平;二是鼓励拥有高学历的城市创业者进入现代农业领域创业,并适当丰富他们的农村(业)经历,增强他们对农村(业)的感情,深化他们对现代农业(村)产业特性(环境)的认识。

    (3)要统筹兼顾新型职业农民培育的精准性和配套性

    精准培育新型职业农民。避免出现一哄而上、重复建设、欠精准缺配套、重数量规模轻质量效益等倾向。与其他产业相比,农业独特的产业特性(生命特性、季节特性、产品市场特性及生产组织特性)决定了农业领域的许多具体知识、专有技能和经验都具有缄默知识的特性,需要长期积累才得以形成并不断内化。因此,新型职业农民的培育也必须因时因地因情而异。可加强现代农业从业者、资源环境禀赋、产业发展状况等情况的调研,使新型职业农民培育与现代农业与农村发展紧密结合、相互支撑、有效耦合。有针对性地开展新型农业经营主体带头人培育行动,如根据是否懂经营会管理、是否懂技术优服务等将现代农业从业者分为生产经营型职业农民、专业技能型职业农民和专业服务型职业农民培育对象;因地制宜形成农民田间学校式、典型示范式、项目推动式、媒体传播式、“互联网+”式等不同类型的培育模式,分门别类建档入库,进行精准培育。

    同时,要建立健全职业农民扶持制度。完善补贴、财税、信贷保险、用地用电、项目支持、人才培育等扶持政策,使土地流转、返乡创业、农业基础设施建设、金融信贷、农业补贴、农业保险、养老保险、社会保障等相关政策,特别是近年来中央一号文件明确的针对扶持专业大户、家庭农场主、合作社带头人、社会化服务人员、农村实用人才等的强农惠农富农政策措施,要形成清晰完整的扶持政策体系,并细化落实到经过认定的新型职业农民,让农业真正成为充满希望的朝阳产业,让农民真正成为受尊重得实惠的好职业。




澳大利亚政务服务创新及启示

孟迎辉 邢长露

沈阳师范大学管理学院


    澳大利亚政务服务创新的举措

    (一)创新制度设计,实现行政审批现代化。近年来,行政审批制度改革作为政务创新的重要举措得到了各国的高度重视,试图通过放松监管、减少审批、简化流程等举措系统地提升行政监管能力,以最大限度地给市场松绑,增强企业的创造能力。澳大利亚顺应了这种改革的潮流,并在实际运行的制度设计、流程再造和工具使用方面体现出了自身的特色。

    在行政审批制度设计上,澳大利亚选择了公私合作伙伴关系模式。2012年4月澳大利亚对行政审批进行改革,其最大亮点是在制度设计上更加重视政府和商界之间的互动和共享,专门搭建了由政府和商界共同组成的商业咨询论坛,作为国家级别最高的政策制定-执行-监督机构。该论坛主席由联邦总理担任,成员包括6个州的总理、两个地区的首席部长以及各行各业的首席执行官。同时还成立了跨部门的监管和竞争改革小组,主要负责设计行政审批改革的方针政策,监督改革的进展情况并向商业咨询论坛和政府理事会会议报告。此外,还建立了严格的监督制度,只要政府理事会认可改革议程和协议,就会启动适当的评审机制,一般是每三年评审一次,并根据综合评审结果对协议进行适度修订,以保证协议的准确性和及时性。

    长期以来政府以一种标准的行政审批程序为公众提供可靠和稳定的政务服务,但立法过程漫长且修订和废除程序复杂,不能根据外在环境及时变化,使行政审批出现过时、过度、过量的问题。因此,澳大利亚政府在行政审批过程中主张自我监管和准监管机制。

    澳大利亚行政审批自我监管和准监管机制是行政审批创新的特色亮点。自我监管是由企业专门执行的监管机制,包括一种行业与另一种行业就某个义务达成的协议计划、政府早前制定的行业技术或者没有政府参与的行业计划。准监管是政府用来要求企业服从但又不能形成明确政府规定的规则和标准。准监管一般解决某个特定领域的问题,并不面向整个商业社会,通常可以分为两种类型:一种是行业监管机制,即行业组织的原则、指南和制定标准在审批中起到至关重要的作用,政府参与只是说明这些要求具有准监管性质;另一种是政府启动的监管机制,利用其它方法鼓励企业服从监管而不是通过立法的形式。为了鼓励运用自监管和准监管机制,减少给社会各界特别是给小企业带来的监管负担和合规成本,同时让小企业拥有制定更多有效的监管规定,澳大利亚跨部门委员会专门成立了小企业非规范化工作组。工作组成员分别来自总理内阁部、财政部、审计部、工业科学和旅游部、澳大利亚竞争与消费者委员会、监管评估办公室,由监管评估办公室担任主席。工作组小组成员根据各自的优势为小企业提供资金、技术、政策等方面的支持。如今,澳大利亚自我监管和准监管机制作为政府向企业和社会放权的一种大胆尝试,不仅可以减轻政府监管的负担,鼓励企业和社会自我管理、自我发展,还可以通过治理创新改善政府与企业和社会的关系。

    (二)创新服务手段,规范服务流程。政府的服务理念、服务规范只有通过服务手段才能体现出来,在整个服务体系中,服务手段是较为具体的层面,它是与公众接触最直接、最具体的方式。在澳大利亚,为了应对长期以来采用的政府单一的“窗口”服务方式的弊端,澳大利亚政府不断推出和完善各种政务服务手段。

    如连接中心(Centrelink)是澳大利亚公民接触最多、最大的政府部门,是政务服务的重要载体。它的服务渠道主要包括:①网络在线服务渠道。主要提供在线事务办理和信息查询服务等。②面对面服务渠道。联结中心工作人员直接面对面的为公众提供服务,包括客户服务中心、代理中心、家访等提供现场服务。目前,联结中心工作人员通过这些服务递送点为公众提供服务,遍布全国各地。③电话服务渠道。电话服务渠道主要是呼叫中心。目前,呼叫中心可以向用户递送一系列政府服务和支付,还能向偏远地区、土著居民或第一语言为非英语的用户提供特殊服务。④信件服务渠道。信件服务是一种传统的服务渠道,虽然随着网络和电话用户人数的增加,信件服务渠道成递减趋势,但其作用是不可替代的。⑤雇员投诉保护与审查服务。政府雇员在为公众提供服务的过程中,不可避免遇到一些因素,使自己遭受到伤害和歧视。雇员投诉保护与审查服务的成立正是为了保护那些对违反服务行为准则的案件进行投诉的公务人员,以及对投诉案件的及时处理。

    除了提供这些服务渠道,联结中心还不断根据实际情况、业务特点以及公众的要求不断完善服务流程。首先,大规模调查明确服务方向。澳大利亚政府在提供服务的过程中,会对公民进行广泛的调查,了解公民希望得到什么样的服务。例如:联结中心倾听用户声音后提供了“人生事件模型”服务。通过“人生事件”模型,用户只需要具体陈述其境况,联接中心对所代表的机构部门提供的服务进行整合,并根据人生事件进行业务流程重组,然后根据用户具体情况的不同而将集成化的服务传递给用户。这些事件包括:离异或离婚、学习或培训、如果正在找工作等等。这种一对一的服务模式不仅使用户享受到专业化和个性化的服务,也密切了政府与公众之间的关系。再者,向公众进行宣传。政府除了提供服务,也需让公众知晓通过哪些服务渠道获得服务。于是澳大利亚政府对所提供的服务进行大规模的宣传。如:在公交车上打上大幅度广告,雇佣广告公司为联结中心服务项目进行宣传,甚至通过卫星电视频道宣传。除此之外,澳大利亚政府还经常通过展调研、咨询等方式,向民众征集意见,不断改善服务。如,联结中心每六个月会进行大规模的客户调查,根据反馈改进其政务服务。现如今,联结中心已经成为澳大利亚人生活中不可缺少的一部分。




新加坡公共服务质量持续改进研究

邓剑伟

北京理工大学管理与经济学院


    新加坡公共服务质量持续改进的借鉴

    首先,确保公共服务政策的连贯性。政策的连贯性对于公共服务质量改进尤为重要,许多改革政策需要经过一段时间(有可能是很长的一段时间)才能够发挥效用和获得收益。政策如果不连贯,反复更改,不仅会导致前期政策投入石沉大海,浪费公共部门的人力、物力和财力;如果政策之间彼此冲突,甚至会导致公共服务质量不升反降,还会导致工作人员对领导者的管理理念心存质疑。公共服务改革是一项特殊的改革,许多领域的公共服务并不像基础设施建设那样能够很快地获得投资收益,而是需要大量的前期投入与很长的投入周期,才能慢慢地显现出投资收益。这一规律在教育服务、医疗卫生服务、社会保障服务等公共服务领域体现地尤为明显。新加坡政府和领导人很有远见地意识到了这一规律,始终将发展和改进公共服务作为国家的一项重要政策,以不断提升国民的生活质量,这从新加坡历代领导人的执政方针中能够找到很好的例证。建国初期,李光耀致力于改进新加坡国民的生活质量,为他们提供清廉的公共服务;吴作栋一方面继承了李光耀关于公共服务的许多做法,同时通过引入电子信息技术、私有化改革等措施进一步深化公共服务改革,推行升级和优化的公共服务发展计划;李显龙出任新加坡总理之后,继续大力发展公共服务,并根据新加坡出现的一些新情况加以调整。

    客观地说,新加坡公共服务政策的一致性,与人民行动党(PAP)的长期执政密不可分。在新加坡现行的国家体制下,人民行动党(PAP)虽然不能将政党政策转变为国家意志,但人民行动党(PAP)牢固的执政地位,以及在议会和政府机构中庞大的力量,还是在很大程度上影响着新加坡的公共服务政策。但正是这样的政党传统确保了新加坡公共服务政策的连贯性和改革的成功。这也启示其他国家应该制定具有战略性的公共服务发展政策,确保政策持续连贯地执行,并定期对政策进行评估,修正和完善政策。

    其次,正确处理好公共服务与经济发展的关系。公共服务特别是基础性的公共服务在很多时候与经济发展存在一种相互促进的关系。新加坡政府在发展的过程中很好的处理了公共服务与经济发展的关系。新加坡领导人意识到作为一个面积狭小、人口稀疏,又缺乏自然资源的国家,新加坡要想在国际舞台上立足,必须提升新加坡的经济实力,而国家的长远发展又是以国内稳定为保障的。为此,在现代化建设的过程中,新加坡政府一方面大力发展经济,积极吸引外资,组建国有企业和政联企业;另一方面大力发展公共服务,加快基础设施建设,推行公共住房计划,发展公共教育、医疗和住房。实践证明,新加坡政府的这一发展思路取得了很好的效果,经济发展为政府公共服务支出提供了资金保障,公共服务的发展提升了公民的生活水平,为经济发展提供了稳定的国内环境、强大的政治支持和充足的人才资源。经济发展与公共服务的良性互动极大地提升了新加坡的国际竞争力。

    第三,鼓励公民参与公共服务。新加坡政府在发展公共服务的过程中就十分注重公民的作用,把公民满意作为公共服务发展的最高标准,高品质的公共服务也换来了公民的支持和拥护。鉴于此,各国可以从以下方面着力,促进公民参与公共服务。一是积极转变政府职能,明确公民在公共服务发展过程中的地位和作用,深入基层,贴近群众,通过多种渠道主动获取公民的公共服务需求。二是提供多种公民参与渠道,例如,鼓励国家代表走访民众,设立接待日和热线电话,以及搭建微博、邮箱、QQ群、虚拟社区等电子信息平台。三是基于公民的公共服务需求制定相关政策,加强公共服务政策宣传,为公民提供相关政策信息,鼓励公民参与公共服务政策过程,与公共服务供给者、监管者等利益主体互动。四是基于公民满意度评价公共服务质量,定期开展公共服务质量评价活动,公共服务质量的好坏由公民的意见决定,部门统计数据作为评价的参考。

    第四,科学地使用公共服务质量改进工具。一是推行公共服务市场化和社会化供给,借助市场和社会的力量,丰富公共服务供给主体,强化竞争意识,提升公共服务的效率和质量。需要注意的是,在推行公共服务市场化和社会化改革的过程中,需要合理划分政府、市场和社会的作用范围,明确各自的职责。二是推行公共服务标准化建设,借鉴《公民宪章》的做法,由公共服务利益相关者共同制定一套完整的公共服务标准,预先向社会公布,在履行公共服务职能的过程中严格执行相关标准,并制定配套的监督、评价和赔偿措施。三是开展公共服务质量评价活动,在现有政府绩效评价的基础上,由独立的第三方机构设计科学的评价指标体系,定期开展公共服务质量评价活动,收集公众对公共服务部门质量的评价和意见,并制定配套的奖惩措施。四是推行公共服务战略管理。采用战略管理的方法,由政府政府负责制定公共服务发展的整体规划,鼓励地方政府和公共部门在整体规划的基础上,制定各自的公共服务发展规划。确保战略规划的有效执行,定期评价和修正战略规划。五是培育公共服务领导力。选拔和吸引高素质的人才到公共部门工作,基于个人的素质和工作表现,为他们提供或更换具有挑战性的工作,鼓励员工定期接受培训,以激发和提升他们的领导才能。与此同时,充分发挥上级领导者的作用,影响和培养下属的领导能力。需要特别指出的是,不同的改进工具适用于公共服务发展的不同阶段,只有综合使用改进工具才能系统地改进公共服务质量。


 

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